Strategia din 14 aprilie 2005

1. Argument:

Rezultatele obținute în anul 2004, analiza potențialului uman și a resurselor materiale și financiare, precum și direcțiile de acțiune prevăzute în Programul de guvernare pentru perioada 2005-2008 au impus actualizarea Strategiei sectoriale a Ministerului Administrației și Internelor privind reforma instituțională în perioada 2004-2006 și aplicarea la nivelul structurilor responsabile a unor noi măsuri care să asigure reforma instituțională proiectată până la data integrării României în Uniunea Europeană.

2. Scop:

Crearea unei instituții funcționale adecvate realităților românești și compatibilizarea ei cu instituțiile similare din țările membre ale Uniunii Europene

3. Obiectiv fundamental:

Întărirea capacității instituționale a structurilor Ministerului Administrației și Internelor

4. Analiză-diagnostic:

Strategia actualizată de reformă a Ministerului Administrației și Internelor este rezultatul unei analize aprofundate a realităților României anului 2004. Strategia actualizată răspunde dublului imperativ al consolidării democrației în România și al pregătirii integrării țării noastre în Uniunea Europeană.

Strategia, în forma actualizată, proiectează noi modalități de accelerare a transformării instituționale a Ministerului Administrației și Internelor pentru a susține eforturile generale de reformă a administrației publice.

Potrivit analizei-diagnostic au rezultat următoarele:

● Principalele aspecte pozitive semnalate sunt:

a) de ordin general:

- capacitatea de adaptare a structurilor funcționale la schimbările și la cerințele mediului socioeconomic, precum și la obiectivele naționale impuse de integrarea europeană și de statutul de membru al Alianței Nord-Atlantice - NATO;

- elaborarea și promovarea actelor normative, în conformitate cu standardele Uniunii Europene și cu acquisul comunitar;

- crearea cadrului instituțional pentru desfășurarea procesului de descentralizare administrativă și financiară;

- creșterea gradului de transparență în relațiile publice;

- adoptarea și implementarea unor noi instrumente și metode moderne de management în diferite domenii;

- acumularea de experiență în gestionarea programelor cu finanțare externă;

- relații active cu instituțiile similare din alte țări și cu organismele internaționale de profil;

b) în domeniul administrației publice:

- constituirea și operaționalizarea unor structuri compatibile cu standardele Uniunii Europene, în domeniul evidenței persoanelor, elaborarea legislației de profil și pregătirea introducerii cardului electronic de identitate;

- punerea în aplicare a unor programe prioritare în domeniul administrației publice;

- crearea sistemului-cadru de formare continuă a personalului;

- implementarea unor proiecte în domeniul "e-Administrație" destinate apropierii administrației de cetățeni și reducerii birocrației;

- demararea procesului de reformă a funcției publice;

c) în domeniul ordinii și siguranței publice:

- mediu de lucru organizat și disciplinat;

- posibilități multiple de pregătire și perfecționare profesională.

● Principalele puncte slabe sunt reprezentate de:

a) de ordin general:

- dificultăți de comunicare internă, care generează o anumită rezistență la schimbare;

- insuficientă coerență în adoptarea politicilor și strategiilor subsectoriale;

- deficiențe în delimitarea atribuțiilor între structuri;

- insuficiența spațiilor adecvate de lucru, echipamentelor IT și biroticii;

- posibilități reduse de motivare financiară a personalului și de atragere în corpul funcționarilor publici a personalului cu pregătire profesională corespunzătoare;

- inconsecvență în realizarea obiectivelor strategice stabilite prin diferite documente programatice și a unor programe multianuale cu susținere financiară corespunzătoare pentru atingerea acestora;

- lipsa unui sistem cuprinzător și actualizat de standarde ocupaționale și de formare pe plan național, ceea ce împiedică recunoașterea adecvată a competențelor indivizilor;

b) în domeniul administrației publice:

- insuficiența resurselor financiare destinate perfecționării profesionale a funcționarilor publici, lipsa unei politici coerente de formare a acestora, precum și a asigurării nivelului de investiții necesar în vederea alinierii serviciilor publice la cerințele acquisului comunitar în perioadele de conformare negociate și implementării Sistemului "e-Administrație";

- poziționarea responsabilității implementării unor programe cu finanțare externă pentru domenii aflate în coordonarea Ministerului Administrației și Internelor în cadrul altor instituții (de exemplu: coordonarea programului ISPA - Instrumentul pentru Politici Structurale de Preaderare, destinat serviciilor publice, de către Ministerul Mediului și Gospodăririi Apelor);

- gradul ridicat de fluctuație a funcționarilor publici, fapt ce determină cheltuirea suplimentară a unor resurse financiare pentru profesionalizarea acestora;

- resurse umane insuficiente și/sau alocate în mod nefundamentat;

- lipsa unui sistem de comunicare electronică securizat, care să fluidizeze circulația documentelor/ informațiilor, să scurteze perioada de fundamentare și de luare a deciziei și să diminueze cheltuielile bugetare;

- lipsa unui sistem unitar de salarizare pentru funcționarii publici;

c) în domeniul ordinii și siguranței publice:

- număr insuficient de personal în cadrul structurilor operative, fapt ce diminuează capacitatea de acțiune a structurilor de ordine publică;

- întârzierea aplicării unora dintre măsurile de reformă stabilite;

- întârzierea adoptării și introducerii în dotare a unor metode și mijloace moderne pentru managementul crizelor în timp real;

- lipsa evaluărilor riscului de criminalitate în comunitățile locale;

- disfuncționalități în asigurarea cu mijloace materiale și financiare.

Din punct de vedere al managementului public, ținând cont de evoluțiile europene în domeniu (începând cu anul 2006, ca urmare a schimbării ciclului bugetar al Comisiei Europene, în unele state membre urmează a se utiliza sistemul de bugetare bazat pe programe), la nivelul Ministerului Administrației și Internelor este necesară pregătirea personalului din direcțiile specializate pentru a aplica în viitor acest sistem de bugetare.

În acest sens va fi introdus "Programul managerial" avizat de Colegiul Ministerului Administrației și Internelor și aprobat de ministru, bazat pe indicatorii fizici și pe fondurile bugetare alocate anual.

De asemenea, utilizarea noilor tehnologii ale informațiilor și comunicațiilor este esențială în vederea reducerii costurilor de funcționare a sistemului administrației publice, reducerii birocrației și creșterii eficienței activităților, asigurându-se astfel un acces mai facil cetățenilor la informațiile publice de interes național sau local prin accesarea on-line a serviciilor de tip A2C ("Administrație către cetățean").

Din punct de vedere al optimizării procesului de fundamentare a actului decizional un element deosebit de important îl constituie îmbunătățirea procesului de formulare a politicilor publice sectoriale prin crearea sistemelor de coordonare și creșterea capacității manageriale a structurilor Ministerului Administrației și Internelor.

● Probleme critice ale domeniului

Deși în rapoartele de țară Comisia Europeană arată că "evoluții importante au avut loc cu privire la lansarea unei reforme a administrației publice din România", pe baza celor 3 documente programatice și de raportare utilizate de Comisia Europeană în relația cu România (Documentul de poziție pentru cap. 24, Parteneriatul de aderare a Românei, Programul național de aderare a României) pot fi identificate în continuare o serie de probleme critice, astfel:

- administrația rămâne caracterizată prin centralizare și birocrație excesivă, întârzieri majore în implementarea tehnologiilor proprii societății informaționale moderne, lipsă de transparență și capacitate limitată de transpunere în practică a politicilor;

- lipsa instrumentelor legale de autoritate și a resurselor necesare Agenției Naționale a Funcționarilor Publici pentru îndeplinirea în totalitate a atribuțiilor stabilite în competența acesteia;

- legat de funcția publică, s-au înregistrat progrese minore în domenii precum: remunerarea, structura și urmărirea carierei și dezvoltarea responsabilității publice;

- sistemele de gestionare a resurselor umane sunt subdezvoltate, formarea profesională este limitată și se constată o fluctuație mare în rândul funcționarilor publici;

- cel mai adesea planurile de acțiune elaborate nu se bazează pe evaluări de impact/necesități;

- unele decizii sunt luate fără respectarea procedurilor interne, fără o consultare adecvată și fără o evaluare suficientă a fezabilității și impactului acestora, având ca rezultat propuneri legislative insuficient elaborate;

- ca regulă generală, organizațiile neguvernamentale nu sunt atrase în dialogul asupra politicilor.

Pornind de la aceste probleme critice, în cadrul acelorași documente programatice și de raportare Comisia Europeană face următoarele recomandări:

- continuarea procesului de descentralizare/ deconcentrare a serviciilor publice;

- îmbunătățirea coordonării la nivelul experților din ministere pentru formularea politicilor sectoriale și elaborarea reglementărilor;

- perfecționarea aplicării reglementărilor privind evaluarea consecințelor economice și sociale ale proiectelor de acte normative;

- continuarea reformei funcției publice.

5. Principii directoare

Corespunzător domeniilor de activitate gestionate de Ministerul Administrației și Internelor, principiile directoare care guvernează întreaga activitate sunt:

a) legalitate, imparțialitate și obiectivitate;

b) transparență, liber acces la informațiile de interes public;

c) eficiență și eficacitate;

d) orientare către cetățean;

e) stabilitate în exercitarea funcției publice;

f) adaptare și flexibilitate;

g) prioritate;

h) viziune globală și unitară;

i) coordonare și cooperare unitară între toate sectoarele implicate;

j) profesionalizare în toate domeniile de activitate;

k) complementaritate;

l) continuitate;

m) respectarea drepturilor și libertăților omului;

n) nediscriminare.

6. Prioritățile reformei

Modificările de esență în structura și în atribuțiile Ministerului Administrației și Internelor sunt concepute ca un proces coerent, gradual, având obiective clar definite și aflat într-o permanentă adaptare la dinamica realității sociale.

Astfel, în acord cu cerințele impuse în procesul de integrare europeană și pe baza concluziilor desprinse în urma analizelor-diagnostic, la nivelul Ministerului Administrației și Internelor au fost stabilite următoarele priorități:

- creșterea capacității administrative a Ministerului Administrației și Internelor;

- crearea unui sistem eficient de prevenire și combatere a corupției;

- dezvoltarea capacității instituției de a formula politici publice coerente în domeniile de responsabilitate și asigurarea compatibilității acestora cu reglementări și politici din alte domenii ale guvernării;

- îndeplinirea, în condițiile și la termenele stabilite, a obiectivelor și angajamentelor specifice din competența Ministerului Administrației și Internelor, asumate prin cap. 24 "Justiție și afaceri interne".

La stabilirea priorităților s-au avut în vedere:

a) în domeniul administrației publice:

- consolidarea rolului prefectului în gestionarea procesului de deconcentrare a serviciilor publice și în asigurarea unui management integrat pentru serviciile publice deconcentrate ale ministerelor;

- pregătirea transformării prefectului și subprefectului în înalți funcționari publici și profesionalizarea acestor funcții prin programe de formare specializată;

- consolidarea relațiilor de parteneriat și a dialogului permanent dintre Ministerul Administrației și Internelor și structurile asociative ale autorităților administrației publice locale;

- elaborarea și introducerea Cartei serviciilor publice, prin care se vor stabili principiile minimale ale ofertei de servicii publice, obligatorii pentru prestatorii de servicii publice, precum și standardele de calitate și modalitățile de evaluare a acestor oferte;

- regândirea sistemului de salarizare a funcționarilor publici, astfel încât funcția publică să devină atractivă pentru persoanele cu o înaltă calificare profesională;

- activități de promovare a "EU Best Practices în Public Administration - Cele mai bune practici ale Uniunii Europene în domeniul administrației publice" la nivelul administrațiilor locale, inclusiv prin încurajarea încheierii de acorduri de înfrățire instituțională - twinning între administrațiile locale ale localităților din România și cele din cadrul țărilor membre ale Uniunii Europene;

b) în domeniul ordinii și siguranței publice:

- deconcentrarea atribuțiilor structurilor din aparatul central al Ministerului Administrației și Internelor și din aparatele proprii ale inspectoratelor generale (similare), concomitent cu diminuarea posturilor de conducere și a efectivelor cu până la 50%;

- stabilirea numărului de posturi în structurile de ordine și siguranță publică, în strictă concordanță cu numărul de indicatori aprobați Ministerului Administrației și Internelor prin legea anuală a bugetului de stat;

- evaluarea nivelului optim al efectivelor de ordine și siguranță publică, necesar pentru îndeplinirea atribuțiilor stabilite prin lege;

- elaborarea unor soluții alternative care să conducă la îmbunătățirea activității în domeniul de referință;

- implementarea unor metode și tehnologii moderne pentru managementul în timp real al crizelor nonmilitare;

- realizarea efectivă a unui parteneriat cu societatea civilă, necesar obținerii sprijinului acesteia în efortul comun de prevenire și contracarare a fenomenului infracțional, prin:

● întărirea capacității de promovare a unei imagini coerente, credibile și stabile a Ministerului Administrației și Internelor;

● adoptarea unei atitudini transparente, active și a unui limbaj adecvat;

- testarea prin sondaje de opinie a reacției publicului față de strategiile, proiectele și activitatea Ministerului Administrației și Internelor.

7. Obiective și direcții de acțiune

Obiectiv 1 - Stabilirea unei structuri organizatorice a Ministerului Administrației și Internelor, compatibilă cu structurile instituțiilor similare din statele membre ale Uniunii Europene

În anul 2005

(în anexa nr. 1A "Structura organizatorică a Ministerului Administrației și Internelor în anul 2005")

- Reducerea etapizată a numărului posturilor de conducere și a efectivelor, cu până la 50%, din aparatul central al Ministerului Administrației și Internelor și din aparatele proprii ale inspectoratelor generale (similare), prin descentralizarea unor activități de ordine publică și prin deconcentrarea unor atribuții, concomitent cu modificarea legislației secundare și primare

- Desființarea funcției de secretar de stat pentru logistică și transferarea atribuțiilor acestuia secretarului general al Ministerului Administrației și Internelor, în concordanță cu practicile europene în domeniu

- Înființarea funcției de adjunct al șefului Departamentului ordine și siguranță publică (la nivel de subsecretar de stat)

- Transferarea unor atribuții privind combaterea criminalității organizate ale Direcției generale informații și protecție internă la Inspectoratul General al Poliției Române

- Înființarea Direcției anticorupție

- Înființarea Centrului de Studii și Planificare Strategică prin unificarea Unității de Politici Publice cu Unitatea de Planificare Strategică, care va prelua domeniile politicilor publice sectoriale, avizării strategiilor etc.

- Transformarea Direcției pentru serviciile publice descentralizate în Direcția pentru serviciile publice deconcentrate

- Reorganizarea Direcției generale servicii de gospodărie comunală în Direcția generală servicii de interes general și parteneriat cu asociațiile aleșilor locali

- Reorganizarea Direcției pentru comunități locale și parteneriat cu asociațiile aleșilor locali în Direcția pentru comunități locale

- Reorganizarea Direcției pentru investiții locale în Direcția pentru politici fiscale, bugetare și investiții locale

- Constituirea Centrului de Cooperare Polițienească Internațională, care va integra Punctul Național Focal, Biroul Național INTERPOL, Oficiului European de Poliție EUROPOL și SIRENE

- Transferarea Societății Comerciale "Rami-Dacia" - S.A. din coordonarea Ministerului Administrației și Internelor în coordonarea Autorității pentru Valorificarea Activelor Statului

- Trecerea Grupului Special de Protecție și Intervenție "Acvila" din subordinea Direcției generale organizare, planificare misiuni și resurse în subordinea secretarului de stat, șef al Departamentului ordine și siguranță publică.

În anul 2006

(în anexa nr. 1B "Structura organizatorică a Ministerului Administrației și Internelor la finele anului 2006)

- Transformarea Direcției generale integrare europeană și relații internaționale în Direcția generală afaceri europene

- Transformarea Corpului de control al ministrului în Inspecția generală a ministrului

- Constituirea Departamentului ordine și siguranță publică din Direcția generală organizare, planificare misiuni și resurse - ca structură a aparatului central al Ministerului Administrației și Internelor - și următoarele componente de ordine și siguranță publică subordonate ministerului: Poliția Română, Jandarmeria Română, Poliția de Frontieră Română, Autoritatea pentru Străini, Oficiul Național pentru Refugiați, Unitatea Specială de Aviație și Grupul Special de Protecție și Intervenție "Acvila".

Obiectiv 2 - Armonizarea legislativă în concordanță cu modificările de structuri preconizate

- Elaborarea proiectelor de acte normative de nivel superior și a legislației secundare, cu respectarea principiului deconcentrării.

Obiectiv 3 - Reorganizarea unor componente ale Ministerului Administrației și Internelor vizând eliminarea paralelismelor și suprapunerilor de competențe, concomitent cu adoptarea unui management performant și transferarea unor atribuții către structurile teritoriale

- Delimitarea competențelor între poliție și jandarmerie, conform Strategiei Ministerului Administrației și Internelor de realizare a ordinii și siguranței publice, pentru creșterea siguranței cetățeanului și prevenirea criminalității stradale

- Creșterea capacității operative a structurilor de intervenție rapidă în vederea gestionării calificate a tuturor problemelor pe linie de ordine publică

- Reorganizarea aparatului propriu al structurilor centrale din cadrul Departamentului ordine și siguranță publică prin creșterea ponderii atribuțiilor de reglementare, control și monitorizare, reducerea/eliminarea atribuțiilor și a funcțiilor de execuție prin descentralizarea/transferarea acestora structurilor teritoriale

- Generalizarea standardizării procedurilor și acțiunilor în scopul debirocratizării serviciilor publice din competența Ministerului Administrației și Internelor

- Proiectarea și aplicarea unui sistem integrat de diagnoză a nevoilor de pregătire a personalului, precum și a unor indicatori de performanță ai sistemului de formare continuă a personalului

- Adaptarea structurilor de învățământ universitar din subordinea Ministerului Administrației și Internelor la standardele Uniunii Europene în domeniu.

Obiectiv 4 - Continuarea procesului de deconcentrare/descentralizare

- Identificarea activităților Ministerului Administrației și Internelor, care vor fi descentralizate către autoritățile publice locale, conform principiilor subsidiarității și proporționalității

- Identificarea activităților Ministerului Administrației și Internelor care vor fi deconcentrate prin amendarea legislației primare și secundare pentru a asigura o flexibilitate mai mare în rezolvarea problemelor și gestionarea resurselor, concomitent cu transferul de personal

- Delimitarea clară a competențelor între diferite niveluri și structuri ale Ministerului Administrației și Internelor

- Externalizarea serviciilor privind hrănirea efectivelor, întreținerea imobilelor, proiectarea lucrărilor de reparații la imobile și investiții (prin desființarea Grupului de Proiectare pentru Construcții din subordinea Direcției management logistic), inclusiv autorizarea execuției lucrărilor, a inspecției (dirigenției) de șantier, precum și a activității de urmărire a comportării în timp a construcțiilor, la obiectivele din cadrul Ministerului Administrației și Internelor (aceste activități se vor realiza de către autoritățile abilitate ale statului, urmând ca Serviciul de control al calității în construcții din cadrul Direcției management logistic să fie desființat)

- Desființarea liceelor militare

- Desființarea Clubului Sportiv "Dinamo Brașov" prin preluarea unor secții în cadrul Clubului Sportiv "Dinamo București" și transferarea celorlalte secții către autoritățile administrației publice locale, precum și analiza oportunității menținerii unor secții în cadrul Clubului Sportiv "Dinamo București"

- Transferarea Ansamblului "Ciocârlia" la o societate comercială din subordinea Ministerului Administrației și Internelor.

8. Managementul procesului de reformă impune:

- coordonarea procesului de reformă de către conducerea Ministerului Administrației și Internelor;

- folosirea experienței instituțiilor similare din alte state;

- abordarea reformei ca un proces deschis;

- respectarea priorităților strategice stabilite pentru fiecare etapă;

- consultarea Corpului Național al Polițiștilor, precum și a celorlalte asociații cu caracter profesional ale polițiștilor la elaborarea actelor normative care vizează activitatea poliției sau statutul polițistului;

- consultarea societății civile, în primul rând a patronatelor și sindicatelor, atât în mod organizat și periodic în cadrul Consiliului Economic și Social constituit la nivelul Ministerului Administrației și Internelor și al fiecărei instituții subordonate (Agenția Națională a Funcționarilor Publici, Institutul Național de Administrație etc.), cât și în cazul unor evenimente și/sau activități care necesită asemenea consultări.

Monitorizarea procesului de implementare a prezentei strategii se realizează de către structura de planificare strategică.

9. Riscuri și oportunități pentru implementarea strategiei

9.1. Riscuri

Pentru ca reforma instituțională a administrației publice să aibă succes se impune consultarea permanentă a organizațiilor sindicale din administrația publică, a Corpului Național al Polițiștilor și a celorlalte asociații profesionale ale polițiștilor, precum și a organizațiilor societății civile.

Totodată, pe baza modelului dezvoltării integrate a organizațiilor, au fost identificate patru tipuri de factori de blocaj în implementarea strategiei sectoriale: strategici (complexitatea decizională), structurali (birocrația specifică oricărui sistem, mijloace umane și financiare limitate, dimensiunea și complexitatea), culturali (teama de risc, tradiția "continuității", schimbarea mentalității) și comportamentali (absența stimulentelor individuale, neînțelegerea obiectivelor finale, demotivare și frustrări, comportamentele de așteptare). Dintre aceștia, neasigurarea resurselor financiare necesare prin bugetele anuale constituie un risc major.

9.2. Oportunități:

- reforma administrației publice constituie o prioritate pe agenda Guvernului României;

- procesul de reformă a Ministerului Administrației și Internelor este susținut și se bucură de sprijinul partenerilor europeni și al societății civile;

- existența unui cadru legislativ coerent, bine armonizat cu acquisul comunitar;

- existența unei coeziuni, la nivelul tuturor partidelor și formațiunilor politice, cu privire la necesitatea continuării reformei în administrație, precum și la nivelul structurilor de decizie, care permite o acțiune concertată și o abordare multilaterală, integrată, echilibrată și participativă, în vederea atingerii obiectivelor stabilite prin prezenta strategie;

- implementarea prezentei strategii angajează un volum redus de cheltuieli financiare, iar beneficiile reformei sunt opozabile întregii societăți românești.

10. Mecanismul intern pentru revizuirea/actualizarea strategiei

Sistemul de revizuire/actualizare a prezentei strategii se va realiza pe baza planului de implementare a acesteia și monitorizare a performanțelor prin care se va consacra un dublu sistem de monitorizare: intern - pentru a asigura feed-back-ul necesar pe tot parcursul derulării procesului de reformă instituțională, a identifica disfuncționalitățile și a aplica corectivele necesare, și, respectiv, extern - pentru a asigura independență și neutralitate în monitorizarea procesului de reformă, precum și o transparență reală pe parcursul derulării acestuia.

Actualizarea permanentă va ține seama de rezultatele/performanțele obținute în fiecare etapă de implementare a procesului de reformă.

11. Resurse

Aplicarea Strategiei actualizate privind reforma instituțională a Ministerului Administrației și Internelor în perioada 2005-2006 incumbă resurse umane și financiare suplimentare față de cele alocate pentru anul 2005 și previzionate a fi alocate pentru anul 2006 Ministerului Administrației și Internelor prin legea bugetului de stat (în anexa nr. 1C "Evoluția fondurilor asigurate Ministerului Administrației și Internelor în anul 2005 și estimările pentru anul 2006").