Decizia nr. 855/2006

Articolul 38

lit. a) din Legea nr. 248/2005

contravine prevederilor constituționale ale art. 17 care consacră protecția de care se bucură cetățenii români aflați în străinătate, art. 25 care garantează dreptul la libera circulație și ale art. 53 care prevede posibilitatea restrângerii prin lege, în condiții strict și limitativ enumerate, a exercițiului unor drepturi și libertăți. De asemenea, invocă nerespectarea art. 12 din Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice și a art. 2 paragrafele 2 și 3 din Protocolul nr. 4 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, care consacră libertatea de circulație și permit restrângerea acesteia numai în situațiile limitativ enumerate.

Textul de lege dispune restrângerea exercițiului dreptului la libera circulație în străinătate a persoanelor care au fost returnate dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România și acel stat, condiție care nu se regăsește, însă, printre cele limitativ prevăzute în art. 53 din Constituție. Totodată, dispoziția criticată nu are în vedere că ingerința în dreptul resortisanților de a părăsi orice țară, inclusiv propria țară, și de a se stabili în orice țară doresc nu poate avea decât caracter de excepție, trebuie să se justifice prin necesitatea ei într-o societate democratică și să respecte principiul proporționalității. În plus, aceasta nu face referire la valorile sociale care se presupune a fi apărate prin măsura restrângerii, nu condiționează instituirea restricției decât de returnarea prin acordul de readmisie, nu pretinde să se verifice dacă returnarea a fost justificată ori abuzivă sau dacă persoana este pretabilă să atenteze la valorile a căror apărare se urmărește, lăsând loc, prin caracterul lor confuz și imprecis, la diferite interpretări și chiar la abuzuri ori discriminări. De asemenea, apreciază că textul de lege criticat nu este suficient de accesibil, previzibil și precis, încât să înlăture orice risc de arbitrariu.

În opinia autorilor excepției, dispozițiile art. 39 alin. (6) din legea atacată încalcă art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală, referitor la supremația Constituției și a legilor, precum și art. 23 alin. (11) din aceasta și art. 6 paragraful 2 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, ambele texte instituind prezumția de nevinovăție. Potrivit textului de lege criticat, măsura restrângerii exercițiului dreptului la libera circulație se execută înainte de soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei, iar promovarea căilor de atac nu suspendă executarea hotărârii instanței. Totodată, dacă sentința tribunalului este casată sau desființată, poate apărea situația ca măsura restrângerii să fi fost nejustificată în perioada exercitării apelului sau recursului. Prin urmare, este răsturnată prezumția de nevinovăție, instituție care, potrivit practicii Curții Europene a Drepturilor Omului, nu se aplică exclusiv domeniului penal, ci ori de câte ori fapta imputabilă unei persoane are o conotație penală. Menționează că în literatura de specialitate se susține teza potrivit căreia prezumția de nevinovăție se aplică și în cazurile de fraudă fiscală sau în materie de sancțiuni administrative, cum este limitarea dreptului la liberă circulație în străinătate.

Cu privire la neconstituționalitatea

art. 55 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 248/2005 , se arată că aceste dispoziții permit reclamantei să ceară, iar instanței de judecată să dispună menținerea restricției asupra exercitării dreptului la liberă circulație în străinătate pe o durată de până la 3 ani, chiar dacă efectele suspendării administrative, dispuse în baza

Ordonanței Guvernului nr. 65/1997 , în prezent abrogată, ar trebui să înceteze prin expirare. Se încalcă astfel principiul neretroactivității legii, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituție, deoarece se instituie o măsură nouă de limitare a exercitării dreptului la liberă circulație în străinătate pentru fapte săvârșite înainte de intrarea în vigoare a

Legii nr. 248/2005 .

Tribunalul Hunedoara - Secția civilă apreciază că dispozițiile

art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005

sunt contrare dreptului fundamental la liberă circulație, garantat de art. 25 din Constituție și de art. 2 din Protocolul nr. 4 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, și nu se justifică, totodată, prin niciuna dintre condițiile de restrângere prevăzute de art. 53 din Legea fundamentală. Pe de altă parte, consideră că textul de lege nu aduce atingere art. 17 din Constituție, întrucât statul român nu poate acorda protecție cetățenilor săi aflați în mod ilegal pe teritoriul altor state, decât în condițiile stipulate prin tratatele și acordurile bilaterale încheiate cu acestea.

Cât privește dispozițiile art. 39 alin. (6) din legea atacată, apreciază că acestea nu contravin normelor constituționale invocate, deoarece derogarea de la norma procedurală care prevede posibilitatea executării hotărârilor judecătorești doar dacă au caracter definitiv nu constituie o atingere a prezumției de nevinovăție. Pe de o parte, procedura specială se justifică prin necesitatea soluționării cu celeritate a situațiilor vizate de domeniul legii, iar, pe de altă parte, normele procedurale criticate se aplică în egală măsură atât în cazul admiterii, cât și al respingerii solicitării de restrângere a dreptului la liberă circulație.

Instanța de judecată consideră că

art. 55 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 248/2005 , prin aceea că permite transformarea unei măsuri de suspendare a dreptului de folosire a pașaportului simplu, dispuse în baza

art. 14 din Ordonanța Guvernului nr. 65/1997 , în prezent abrogată, în măsuri de restrângere a dreptului la liberă circulație, în toate țările Uniunii Europene, a categoriilor de persoane returnate din oricare din statele membre pe baza unui acord de readmisie încheiat de România cu aceste state, contravine art. 15 alin. (2) din Constituție, referitor la neretroactivitatea legii civile.

Potrivit dispozițiilor

art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , încheierile de sesizare au fost comunicate președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și formula punctele de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate.

Guvernul apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. Potrivit art. 25 din Constituție, condițiile exercitării dreptului la liberă circulație se stabilesc prin lege, astfel că ține de opțiunea legiuitorului instituirea anumitor cerințe specifice în care cetățenii români pot circula în străinătate. Totodată, în temeiul art. 17 din Constituție, cetățenii români aflați în străinătate se bucură de protecția statului român, dar, în același timp, trebuie să-și îndeplinească obligațiile ce le revin, cu excepția acelora care nu sunt compatibile cu absența lor din țară. Or, prevederile legale criticate reglementează una dintre obligațiile ce trebuie respectate de către cetățenii români aflați în străinătate, fiind compatibilă cu absența lor din țară. De asemenea, măsura restrângerii se justifică, în cazul de față, pentru apărarea ordinii, situație prevăzută printre cele limitativ enumerate la art. 53 din Constituție. Așa fiind, nu se poate reține contrarietatea dispozițiilor

art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005

față de prevederile art. 17, 25 și 53 din Legea fundamentală, art. 12 din Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice și ale art. 2 paragrafele 2 și 3 din Protocolul nr. 4 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

Cât privește critica de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 39 alin. (6) din Legea nr. 248/2005

față de art. 23 alin. (11) din Constituție, se arată că nici aceasta nu poate fi reținută, deoarece, pe de o parte, principiul prezumției de nevinovăție este aplicabil exclusiv în situația săvârșirii unei infracțiuni, ceea ce nu este cazul în speța de față, iar, pe de altă parte, instituirea acestei prezumții nu se opune luării unor măsuri preventive, mai ales după pronunțarea unei hotărâri judecătorești, chiar nedefinitive de condamnare.

Dispozițiile art. 55 alin. (1) lit. c) din legea atacată nu încalcă prevederile art. 15 alin. (2) din Constituție, care instituie principiul neretroactivității legii, întrucât posibilitatea transformării în măsuri de restrângere a dreptului la liberă circulație în străinătate privește măsurile aflate în curs de executare, care au fost dispuse, deja, în temeiul

Ordonanței Guvernului nr. 65/1997 , în prezent abrogată. Din analiza dispozițiilor art. 14 alin. (1) lit. e) din ordonanță, se observă că finalitatea măsurilor dispuse în temeiul acestui act normativ este aceeași cu cea a măsurii prevăzute de

art. 55 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 248/2005 .

Avocatul Poporului apreciază, pe de o parte, că dispozițiile art. 38 lit. a) și ale

art. 39 alin. (6) din Legea nr. 248/2005

sunt constituționale, iar, pe de altă parte, dispozițiile art. 55 alin. (1) lit. c) din aceeași lege contravin normelor constituționale invocate.

Potrivit art. 25 alin. (1) din Constituție, condițiile exercitării dreptului la liberă circulație se stabilesc prin lege. Astfel, dispozițiile

art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005

prevăd restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație în străinătate a persoanei care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România și acel stat, măsura restrângerii fiind în deplină concordanță cu prevederile art. 53 din Legea fundamentală. De asemenea, și dispozițiile art. 39 alin. (6) din lege, având caracterul unor norme de procedură, sunt adoptate în cadrul competenței legiuitorului de a legifera, conferite potrivit art. 126 alin. (2) și art. 129 din Constituție.

Cât privește dispozițiile

art. 55 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 248/2005 , care instituie posibilitatea de a transforma măsurile de suspendare a dreptului de a folosi pașaportul, dispuse în baza unui act normativ în prezent abrogat [ art. 14 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 65/1997 , în măsuri de restrângere a dreptului la liberă circulație în străinătate, apreciază că acestea sunt contrare principiului neretroactivității, deoarece afectează măsurile legale luate deja în temeiul unui alt act normativ, respectiv

Ordonanța Guvernului nr. 65/1997 .

Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere.

CURTEA,

examinând încheierile de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului, rapoartele întocmite de judecătorul-raportor, concluziile procurorului și dispozițiile de lege criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și

Legea nr. 47/1992 , reține următoarele:

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, ale art. 1 alin. (2),

art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992 , să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 38 lit. a), art. 39 alin. (6) și ale

art. 55 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 248/2005

privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 682 din 29 iulie 2005, având următorul conținut:

- Art. 38 lit. a): "Restrângerea exercitării dreptului la liberă circulație în străinătate a cetățenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani numai în condițiile și cu privire la următoarele categorii de persoane:

a) cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România și acel stat."

- Art. 39 alin. (6): "(6) Exercitarea căilor de atac prevăzute la alin. (4) și (5) nu suspendă executarea hotărârii instanței."

- Art. 55 alin. (1) lit. c): "(1) Măsurile de suspendare a dreptului de a folosi pașaportul, dispuse în temeiul

art. 14 alin. (1) lit. a)-e) din Ordonanța Guvernului nr. 65/1997 , cu modificările și completările ulterioare, și aflate în curs de executare la data intrării în vigoare a prezentei legi, rămân în vigoare sau, după caz, încetează după cum urmează: (...) c) cele dispuse în temeiul art. 14 alin. (1) lit. e) încetează de drept, cu excepția celor dispuse cu privire la cetățenii români returnați în baza acordurilor de readmisie încheiate de România cu alte state, care rămân în vigoare pentru o perioadă de 6 luni, putând fi transformate, înainte de expirarea acestui termen, în măsuri de restrângere a dreptului la liberă circulație în străinătate, în condițiile prevăzute la art. 39 alin. (1) și (3)-(8), precum și, după caz, la art. 44 din prezenta lege, la solicitarea Inspectoratului General al Poliției de Frontieră sau, după caz, a Direcției Generale de Pașapoarte."

Autorii excepției consideră că aceste texte de lege contravin prevederilor constituționale ale art. 1 alin. (5) referitor la supremația Constituției și a legilor, art. 15 alin. (2) privind principiul neretroactivității legii civile, art. 17 referitor la protecția de care se bucură cetățenii români aflați în străinătate, art. 23 alin. (11) privind prezumția de nevinovăție, art. 25 consacrat dreptului la libera circulație și art. 53 referitor la restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți. De asemenea, invocă nerespectarea art. 6 paragraful 2 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, referitor la prezumția de nevinovăție, a art. 2 paragrafele 2 și 3 din Protocolul nr. 4 la convenție, precum și a art. 12 din Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice, texte prin care se consacră libertatea de circulație și condițiile în care restrângerea acesteia este permisă.

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată următoarele:

Articolul 38

din

Legea nr. 248/2005

enumeră categoriile de persoane cu privire la care poate fi dispusă măsura restrângerii exercitării dreptului la liberă circulație în străinătate a cetățenilor români, printre aceștia fiind, potrivit lit. a) a articolului, persoanele care au fost returnate dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România și acel stat. Măsura dispusă de textul de lege criticat se circumscrie situațiilor expres și limitativ prevăzute în art. 53 din Constituție, respectiv apărarea securității naționale și a ordinii publice, având în vedere că problema controlului migrației ilegale din România spre statele europene prezintă interes atât pe plan intern, cât și extern. În acest sens, chiar în expunerea de motive a

Legii nr. 248/2005

se arată că "adoptarea unui act normativ care să reglementeze condițiile exercitării dreptului la liberă circulație în străinătate, în acord cu prevederile Constituției, precum și cu alte documente internaționale în domeniul protecției drepturilor omului, la care România este parte, se constituie într-un demers necesar într-o societate democratică având la baza sistemului de valori principiile umaniste promovate în spațiul european. Pentru aceste considerente a fost elaborată prezenta lege, care asigură implementarea atât a prevederilor constituționale, cât și a art. 13 din Declarația Universală a Drepturilor Omului, art. 12 din Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice și a art. 2 din Protocolul nr. 4 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale."

Așa fiind, nu se poate susține că măsura restrângerii exercitării dreptului la liberă circulație în străinătate a persoanelor care au fost returnate dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România și acel stat încalcă prevederile din Constituție sau alte instrumente juridice internaționale referitoare la dreptul la liberă circulație, astfel cum au fost invocate de autorii excepției. De altfel, această măsură a fost prevăzută și de

art. 14 alin. (1) lit. e) din Ordonanța Guvernului nr. 65/1997

privind regimul pașapoartelor în România, în prezent abrogată de

Legea nr. 248/2005 .

Cât privește susținerile autorilor excepției referitoare la lipsa din cuprinsul textului legal a unor elemente ce țin de circumstanțierea conduitei persoanei căreia i se aplică măsura criticată, și anume enumerarea valorilor apărate, verificarea procedurii și condițiilor în care s-a dispus returnarea, precum și a pericolului real pe care îl prezintă persoana pentru valorile sociale pretins protejate, Curtea observă că acestea nu pot fi reținute. Mai întâi, rigoarea tehnicii legislative nu permite ca, în cuprinsul unui text de lege, să fie cuprinse și epuizate toate aspectele de fapt și de drept proprii ipotezei normei juridice, acestea urmând a fi expuse în cuprinsul unor acte normative de rang inferior sau emise în aplicarea și executarea legii, pentru a fi apoi circumstanțiate de către organele competente la specificul fiecărei spețe. Pe de altă parte, criticile privind lacunele legislative, precum și caracterul confuz al unor norme juridice, ce decurg dintr-o interpretare specifică unui caz de speță, nu pot fi primite de Curtea Constituțională, întrucât reglementarea, interpretarea și aplicarea legii sunt atribuții ce aparțin, după caz, autorității legiuitoare sau instanțelor judecătorești.

Cât privește dispozițiile

art. 39 alin. (6) din Legea nr. 248/2005 , potrivit cărora exercitarea căilor de atac ale apelului și recursului nu suspendă executarea hotărârii instanței, Curtea constată că nu contravin, sub niciun aspect, normelor constituționale și convenționale referitoare la prezumția de nevinovăție. Potrivit art. 126 alin. (2) din Constituție, adoptarea regulilor de procedură, printre care și cele privind termenele de exercitare și soluționare a căilor de atac, precum și posibilitatea suspendării executării unei hotărâri judecătorești pe perioada exercitării acestora intră în competența exclusivă de reglementare a legiuitorului, care, în funcție de anumite situații specifice și fără a aduce atingere drepturilor fundamentale, poate institui, pentru rațiuni obiective și raționale, norme de procedură diferite. Ca atare, imposibilitatea suspendării executării hotărârii instanței pe perioada exercitării căilor de atac se justifică, în cazul de față, prin specificul de reglementare a legii, și anume regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, precum și prin natura sancțiunilor corespunzătoare. Pe de altă parte, invocarea încălcării prezumției de nevinovăție nu are incidență în prezenta speță, întrucât măsura legală criticată nu are caracter și nici conotații penale, fiind o sancțiune administrativă.

Curtea constată că fiind neîntemeiată și critica de neconstituționalitate a

art. 55 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 248/2005

față de art. 15 alin. (2) din Constituție privind principiul neretroactivității legii civile.

Articolul 14

alin. (1) lit. e) din Ordonanța Guvernului nr. 65/1997 , în prezent abrogată, și la care

art. 55 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 248/2005

face trimitere, prevede că "Cetățeanului român i se poate refuza, temporar, eliberarea pașaportului, iar dacă i-a fost eliberat, îi poate fi retras ori i se poate suspenda dreptul de folosire a acestuia, atunci (...) când persoana a fost returnată în baza acordului de readmisie încheiat de România cu alte state". Această măsură putea fi dispusă pe o perioadă cuprinsă între un an și 5 ani. Textul legal criticat nu instituie o nouă măsură pentru o faptă săvârșită și sancționată sub regimul legii vechi, așa cum susțin autorii excepției. Posibilitatea transformării măsurilor de suspendare a dreptului de folosire a pașaportului în măsuri de restrângere a dreptului la liberă circulație în străinătate se referă la "măsurile în curs de executare", dispuse în baza

art. 14 alin. (1) lit. e) din Ordonanța Guvernului nr. 65/1997 , astfel că susținerile autorilor excepției, potrivit cărora prevederile

art. 55 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 248/2005

se aplică, retroactiv, la situațiile juridice desfășurate înainte de intrarea în vigoare a acestei legi, nu sunt fondate. Finalitatea măsurilor dispuse de actul normativ abrogat și noul act normativ este aceeași, deosebirea de reglementare fiind că, în acest din urmă caz, autoritatea care o poate aplica este instanța de judecată, și nu organul cu atribuții în domeniul circulației cetățenilor români în străinătate, ceea ce îi conferă o notă de obiectivitate, eliminând, totodată, posibilul comportament subiectiv în aprecieri din partea autorităților administrative.

Totodată, Curtea reține că

art. 55 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 248/2005

prevede că solicitarea privește sancțiunile în curs de executare la data intrării în vigoare a legii și care rămân în vigoare pentru o perioadă de 6 luni cu privire la cetățenii români returnați în baza acordurilor de readmisie încheiate de România cu alte state, ele putând fi transformate, înainte de expirarea acestui termen, în măsuri de restrângere a dreptului la liberă circulație în străinătate, ceea ce demonstrează fără echivoc caracterul neretroactiv al textului legal. De altfel, în jurisprudența sa, Curtea a statuat constant că o lege nu este retroactivă atunci când modifică pentru viitor o stare de drept născută anterior și nici atunci când suprimă producerea în viitor a efectelor unei situații juridice constituite sub imperiul legii vechi, pentru că în aceste cazuri legea nouă nu face altceva decât să refuze supraviețuirea legii vechi și să reglementeze modul de acțiune în timpul următor intrării ei în vigoare, adică în domeniul ei propriu de aplicare.

În ceea ce privește susținerile autorilor excepției referitoare la posibilitatea ca efectele suspendării administrative, dispuse în temeiul legii vechi, respectiv

Ordonanța Guvernului nr. 65/1997 , să înceteze prin expirare, totuși, măsura dispusă în temeiul

art. 55 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 248/2005

să fie menținută și chiar prelungită pe o durată de cel mult 3 ani, la solicitarea Inspectoratului General al Poliției de Frontieră sau, după caz, a Direcției Generale de Pașapoarte, Curtea observă că acestea se constituie în aspecte de fapt care nu au relevanță pentru soluționarea excepției de neconstituționalitate.

În sfârșit, referitor la invocarea

Deciziei nr. 71/1996

a Curții Constituționale în motivarea excepției, instanța de contencios constituțional constată că aceasta nu este incidentă în cauză, circumstanțele de fapt și de drept examinate cu acel prilej fiind diferite față de cele specifice prezentei spețe.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al

art. 29 din Legea nr. 47/1992 ,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 38 lit. a), art. 39 alin. (6) și ale

art. 55 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 248/2005

privind regimul liberei circulații a cetățenilor români în străinătate, excepție ridicată de Florin Tudor, Daniel Răileanu, Constantin Părău, Florin David și Laurențiu-Marian Solomon în dosarele nr. 4.612/2006, nr. 4.610/2006, nr. 4.608/2006, nr. 3.200/2006 și nr. 3.142/2006 ale Tribunalului Hunedoara - Secția civilă.

Definitivă și general obligatorie.

Pronunțată în ședința publică din data de 28 noiembrie 2006.