HG nr. 1360/2008

Anexa TEZELE PREALABILE

ale proiectului Codului de procedură administrativă

I. Doctrina și practica juridică din România au fost preocupate în mod constant de sistematizarea și simplificarea legislației administrative, în contextul unei inflații normative caracterizate de abundența textelor normative și instabilitatea regulilor. Demersurile de codificare urmăresc asigurarea unei mai mari securități juridice și a unei mai bune accesibilități a dreptului, în acord cu exigențele constituționale legate de garantarea drepturilor substanțiale.

Dreptul administrativ modern este un domeniu evolutiv, iar influențele exercitate de dreptul european asupra sistemelor de drept naționale, precum și procesul invers de influențare sunt în prezent o evidență. La nivel european există deja inițiative de codificare a regulilor juridice (spre exemplu, inițiativa Comisiei Europene "Actualizarea și simplificarea acquis-ului comunitar"), prin urmare este normal ca acest demers să fie promovat și în plan intern, în cadrul sistemelor juridice naționale.

Prin cod se înțelege un corp coerent de texte înglobând, conform unui plan sistematic, ansamblul regulilor referitoare la o materie. Imperativul coerenței legislației presupune ca un domeniu de activitate să fie reglementat în ansamblul său de un singur act normativ. De asemenea, claritatea legislației, un alt aspect indispensabil unei administrații moderne, nu poate fi asigurată doar prin calitatea redacțională a actelor normative, ci presupune și accesibilitatea acestor acte, în pofida modificărilor ce le sunt aduse. Pe de altă parte, principiul legalității - un adevărat postulat constituțional - presupune la rândul său reguli sistematizate, clare și coerente care să guverneze activitatea autorităților administrației publice, în așa fel încât sistemul normativ să fie înțeles de toți și, prin urmare, în mod facil controlabil. Destinatarii legii trebuie să poată cunoaște fără ambiguitate drepturile și obligațiile care le sunt conferite, respectiv impuse prin lege, iar legea trebuie să fie previzibilă.

Nu poate fi negată dificultatea acestui demers legislativ datorată anvergurii sale covârșitoare. În acest context, limitele practice ale procesului de codificare sunt date de faptul că nu pot fi codificate absolut toate dispozițiile legale sau reglementare dintr-un anumit domeniu de activitate. Excepțiile se justifică prin aceea că specificitatea unor reguli nu fundamentează soluția codificării lor. Cu toate acestea, codificarea este un aspect indispensabil al îmbunătățirii cunoașterii directe a materiilor și textelor administrative, fiind așadar o "necesitate tehnică" pentru utilizatorii dreptului administrativ.

Din perspectiva reformei administrative, codificarea are o importanță deosebită. Aceasta furnizează autorilor proiectelor de reformă o bază clară și ordonată de texte aflate în vigoare ("dreptul constant"), pregătind astfel reforma și simplificarea ulterioară a actelor normative. Mai mult, codificarea poate fi folosită ca o oportunitate de îmbunătățire a reglementărilor dintr-un domeniu.

Trebuie arătat faptul că adoptarea Codului de procedură administrativă va facilita folosirea unei terminologii unitare pentru aceleași realități juridice, instituții, principii și concepte juridice, reducându-se astfel riscul interpretării lor diferențiate.

În fine, nu trebuie omis faptul că adoptarea unor coduri stabile în timp, cu toate piedicile inerente acestei perioade de așezare a instituțiilor statale, ar spori încrederea cetățenilor în continuitatea și durabilitatea reglementărilor legale.

II. În prezent, legislația din România abundă în reglementări cu privire la aspecte ce vizează definirea și modul de funcționare a instituțiilor și autorităților administrației publice, definirea și modul de organizare și funcționare a serviciilor publice, emiterea de acte administrative de către autoritățile publice, mecanismele de rezolvare a petițiilor adresate autorităților de către cetățeni, mecanismele de asigurare a transparenței administrației în fața societății civile. Această multitudine de reglementări prevede o serie de proceduri speciale și derogări de la dreptul în comun în materie, conținând deseori și contradicții între prevederi, fapt ce duce la o aplicare greoaie și neunitară a lor de către beneficiari - atât autorități publice și instanțe judecătorești, cât și cetățeni.

Din practica existentă, din cercetările realizate de diferite centre universitare din România, precum și din doctrina dedicată materiei dreptului administrativ în ultimii ani rezultă cu pregnanță următoarele probleme:

- lipsa coerenței legislative în domeniu, determinată de multitudinea actelor normative existente;

- lipsa clarității actelor normative în domeniu și limitarea accesibilității, determinată de modificările succesive ale legislației specifice;

- lipsa sistematizării regulilor, care să guverneze activitatea autorităților administrației publice, în așa fel încât sistemul normativ să fie înțeles de toți și, prin urmare, să fie în mod facil controlabil;

- lipsa unei terminologii unitare;

- inexistența unor instituții indispensabile dreptului administrativ modern, cum ar fi audierea celor interesați în cazul deciziilor defavorabile, motivarea completă a actelor administrative, revocarea actelor administrative etc.

Enumerăm în continuare câteva acte normative principale ale căror prevederi necesită corelare și armonizare într-un cadru legal unitar:

a)

Ordonanța Guvernului nr. 27/2002

privind reglementarea activității de soluționare a petițiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 84 din 1 februarie 2002. aprobată cu modificări și completări prin

Legea nr. 233/2002 ;

b)

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2003

privind procedura aprobării tacite, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 25 aprilie 2003, aprobată cu modificări și completări prin

Legea nr. 486/2003 ;

c)

Ordonanța Guvernului nr. 33/2002

privind reglementarea eliberării certificatelor și adeverințelor de către autoritățile publice centrale și locale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 88 din 2 februarie 2002, aprobată cu modificări prin

Legea nr. 223/2002 .

III. Prin

Ordinul ministrului internelor și reformei administrative nr. 289/2007

s-a constituit colectivul special pentru definitivarea proiectului Codului de procedură administrativă al României. Din acest colectiv fac parte, pe lângă specialiști din cadrul ministerului, conferențiar dr. Dacian Cosmin Dragoș, consilier în cadrul Ministerului Internelor și Reformei Administrative, Norbert Wimmer, expert PHARE RO-2004/IB/OT/01, și Mariusz Swora, expert PHARE RO-2004/IB/OT/01.

În cadrul colectivului sunt invitați să participe, în calitate de experți: Gabriela Victoria Birsan, președinte, Secția de contencios administrativ a Înaltei Curți de Casație și Justiție, Bogdan Silviu Georgescu, magistrat-asistent, Înalta Curte de Casație și Justiție, Mircea Preda, consilier - șef sector - Secția drept public, Consiliul Legislativ, Radu Carp, conferențiar universitar, Universitatea București, Iosif Cerbuneanu, președintele Asociației Secretarilor de Municipii din România și reprezentant al Asociației Municipiilor din România, Philip Langbroek, cercetător, Institutul de Drept Public, Universitatea din Utrecht, Rodica Narcisa Petrescu, profesor universitar, Universitatea Babeș-Bolyai din Cluj-Napoca, Anton Trăilescu, profesor universitar, Universitatea de Vest din Timișoara, și Ioan Santai, profesor universitar, Universitatea Lucian Blaga din Sibiu.

IV. Inițiativa codificării aparține doctrinei și practicii administrative, care au semnalat în diferite ocazii necesitatea unui corp coerent de reguli în ceea ce privește procedura administrativă derulată de autoritățile publice.

Astfel, actualul proiect de cod a pornit de la proiectul Codului de procedură administrativă elaborat de un colectiv de specialiști din domeniul dreptului administrativ la Sibiu, în anii 2000-2003, și apoi sub egida Institutului de Științe Administrative, și publicat în Revista de drept public, proiect căruia nu i-a fost acordată până în prezent, din păcate, atenția cuvenită. De asemenea, au fost avute în vedere observațiile specialiștilor făcute cu privire la proiect.

Unul dintre obiectivele prioritare identificate în Programul de guvernare pentru perioada 2005-2008 se referă la "reforma administrației publice". Pentru realizarea obiectivelor specifice acestei priorități, respectiv: (1) reforma serviciilor publice de bază și a utilităților publice de interes local, (2) consolidarea procesului de descentralizare administrativă și fiscală și (3) întărirea capacității instituționale a structurilor din administrația publică centrală și locală, se impun în primul rând simplificarea procedurilor și reglementarea unitară a regulilor care privesc funcționarea administrației publice.

În acest sens, reașezarea legislației specifice reprezintă un domeniu prioritar în care trebuie aplicate aceste principii. Prezentul proiect de cod de procedură administrativă își propune să reglementeze într-o formă unitară și sistematică procedura administrativă, astfel încât să fie înlăturate carențele generate de fragmentare, lipsa de claritate, lipsa de accesabilitate a legislației actuale. De asemenea, sistemul propus are în vedere pe cât posibil înlăturarea incompatibilităților sau conflictelor generate de diferite prevederi normative aplicabile aceleiași materii.

Prezentul proiect are în vedere îndeplinirea următoarelor obiective:

- uniformizarea soluțiilor legale disparate existente în legislația actuală, precum și reglementarea pentru prima dată a unor situații juridice semnalate de practica administrativă;

- simplificarea mijloacelor de acțiune a administrației publice prin coerența și predictibilitatea procedurilor;

- asigurarea stabilității procedurilor administrative și indirect predictibilitatea actului de administrație publică.

Codul de procedură administrativă are menirea de a clarifica principiile, conceptele, etapele procedurii administrative, căile de atac și regimul juridic al actelor, operațiunilor și contractelor administrative.

În acest sens, elementele de noutate și soluțiile legislative pe care le consacră pot fi sintetizate astfel:

a) reglementarea coerentă a principiilor care guvernează procedura administrativă: legalitatea; eficiența; interesul public; buna-credință; egalitatea de tratament; motivarea activității administrative; recursul administrativ și accesul la justiție; transparența; colaborare și cooperare; responsabilitate și răspundere;

b) clarificarea unei serii de concepte, termeni și instituții în cadrul procedurii administrative: activitate administrativă, autorități publice, serviciu public, regim de putere publică, act administrativ, contract administrativ, operațiuni administrative și fapte administrative, drept de apreciere, drept vătămat, interes legitim, interes public;

c) clarificarea regimului juridic al competenței - reglementarea și clarificarea aspectelor privind limitele competenței, stabilirea competenței, soluționarea conflictelor de competență, delegarea acesteia; aceste soluții legislative sunt elemente fundamentale în desfășurarea procedurii administrative, care până în prezent nu au prins un contur instituțional juridic unitar;

d) clarificarea aspectelor incidente procedurii administrative de la inițierea procedurii și până la finalizarea acesteia: părțile procedurii administrative, mijloacele de petiționare și înregistrarea petițiilor, incidente și drepturi procedurale, tipurile de probe admise în cadrul acestei proceduri și modalitățile de administrare și prezentare a acestora în fața autorităților publice (investigații, procedura de citare, martorii, experții, declarația părții, audierea, cercetarea la fața locului), comunicarea în cadrul procedurii administrative, costurile procedurii, modalități de finalizare a procedurii administrative (acordul de mediere, minute, soluționarea petiției, refuzul în cadrul procedurii administrative), răspunderea autorităților publice;

e) raționalizarea regimului juridic aplicabil actelor administrative - reglementarea formalităților procedurale necesare emiterii/adoptării actelor administrative (tipuri de avize și majorități), regulilor privind adoptarea/emiterea actelor administrative; efectele juridice ale actelor administrative; executarea actelor administrative, modificarea și încetarea efectelor juridice ale actelor administrative;

f) raționalizarea regimului juridic aplicabil operațiunilor administrative - reglementarea categoriilor de operațiuni administrative, a actelor/înscrisurilor constatatoare ale acestora, forma operațiunilor administrative;

g) clarificarea regimului juridic aplicabil contractelor administrative - precizarea criteriilor de calificare a unui contract ca fiind administrativ și efectelor juridice ale acesteia;

h) reglementarea controlului administrativ în corelație cu dreptul de apreciere și a căilor de atac pe cale administrativă prin consacrarea regulilor și procedurii aplicabile recursului administrativ grațios și ierarhic și recursului administrativ în cazul contractelor administrative;

V. Structura Codului de procedură administrativă va fi concepută astfel încât să răspundă nevoii de reglementare unitară a unor aspecte esențiale în funcționarea administrației publice în corelație cu elementele de noutate și cu soluțiile legislative identificate anterior:

Partea I va cuprinde dispoziții generale, cum ar fi obiectul de reglementare, înțelesul unor termeni.

Partea a II-a urmează să detalieze procedura administrativă prin reglementarea mijloacelor alternative de soluționare a disputelor administrative, aceste proceduri prealabile sesizării instanței de judecată având un rol important atât în ceea ce privește responsabilizarea autorităților publice pentru apărarea drepturilor și intereselor persoanelor și a interesului public, cât și în evitarea litigiilor de contencios administrativ.

Primul titlu al acestei părți va trata principiile generale, părțile procedurii, regimul juridic al competenței, termenele, iar titlul II va fi dedicat etapelor necesar a fi parcurse în cadrul procedurii administrative. Următoarele titluri vor fi dedicate actului administrativ (instituție juridică centrală a dreptului administrativ), operațiunilor administrative (categorie discutată până în prezent doar de doctrină, dar cu importante implicații practice mai ales în sfera contenciosului administrativ), regimului general aplicabil contractelor administrative, controlului administrativ (formele și principiile după care se exercită), căilor de atac pe cale administrativă a actelor administrative (recursul administrativ și jurisdicțiile administrative speciale).

VI. În conformitate cu prevederile

Legii nr. 52/2003

privind transparența decizională în administrația publică, proiectul actului normativ va fi afișat pe pagina de internet a Ministerului Internelor și Reformei Administrative, în vederea acordării posibilității cetățenilor și reprezentanților societății civile de a formula propuneri și observații.

Consultările în vederea definitivării tezelor și a proiecției Codului de procedură administrativă s-au derulat în perioada 2006-2007 și au implicat mediul academic (Universitatea Babeș-Bolyai din Cluj-Napoca, Universitatea București, Universitatea Timișoara, Universitatea Sibiu, SNSPA etc.), practicienii dreptului (judecători de contencios administrativ, funcționari publici din diferite autorități publice), alte autorități publice (Consiliul Legislativ), structurile asociative ale autorităților publice locale (Asociația Comunelor din România, Asociația Orașelor din România, Asociația Municipiilor din România, Uniunea Națională a Consiliilor Județene din România), organizații neguvernamentale (APADOR CH, TRANSPARENCY INTERNATIONAL ROMÂNIA, Institutul de Politici Publice, Centrul de Resurse Juridice, Agenția pentru Strategii Guvernamentale, Asociația Pro Democrația, Centrul de Resurse pentru Participare Publică, Asociația pentru Implementarea Democrației, Fundația SOROS etc.), precum și experți europeni cu experiență în elaborarea de coduri administrative și de procedură administrativă din Austria, Germania, Croația, Polonia, Olanda (prin intermediul proiectului PHARE RO-2004/IB/OT/01 - "Coordonarea procesului de descentralizare și deconcentrare de către administrația centrală"). De asemenea, în decursul lunii martie 2008, au fost consultate: Ministerul Justiției, Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Locuințelor, Ministerul Economiei și Finanțelor, Ministerul Apărării, Ministerul Muncii, Familiei și Egalității de Șanse, Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, Ministerul Mediului și Dezvoltării Durabile, Ministerul Transporturilor, Ministerul Afacerilor Externe, Ministerul Educației, Cercetării și Tineretului, Ministerul Culturii și Cultelor, Ministerul Sănătății Publice, Ministerul Comunicațiilor și Tehnologiei Informației și Ministerul pentru Întreprinderi Mici și Mijlocii, Comerț, Turism și Profesii Liberale cu privire la conținutul și forma tezelor prealabile.

Informarea va fi realizată prin publicarea pe pagina de internet a Ministerului Internelor și Reformei Administrative

VII. Concepția Codului de procedură administrativă are în vedere dreptul comparat și experiența altor state cu sisteme administrative destul de diverse (Portugalia, Austria, SUA, Spania, Polonia, Germania, Grecia etc.). În acest sens, experții europeni care au contribuit la acest demers au avut un rol deosebit de important în asigurarea unei concepții moderne, europene, proiectului.

Cea mai importantă influență au avut-o însă doctrina și practica administrativă și judiciară românească, precum și demersurile de codificare existente, de menționat fiind inițiativa colectivului alcătuit din: I. Santai, I. Alexandru, V. Vedinaș, I. Fleșariu, I. Nicola, M. Baltador, V. Tabără, C. Oprean, E. Bălan, C. Călinoiu, D. Tofan, C. Butiuc etc. Deși promovat sub egida Institutului de Științe Administrative de către prof. A. Iorgovan și de către ceilalți membri ai institutului, și publicat în Revista de drept public, proiectului nu i-a fost acordată până în prezent, din păcate, atenția cuvenită.

VIII. Codul de procedură administrativă are ca scopuri fundamentale:

a) reglementarea modului în care deciziile sunt luate în administrația publică, în condițiile respectării drepturilor persoanelor fizice sau juridice, precum și a interesului public;

b) asigurarea informării și participării tuturor părților interesate la luarea deciziilor administrative;

c) stabilirea unor reguli minimale pentru controlul organizării și funcționării administrației publice;

d) reducerea birocrației, simplificarea mijloacelor de acțiune a administrației publice și apropierea administrației de cetățean.

IX. Necesitatea codificării, precum și structura proiectată a Codului de procedură administrativă sunt susținute de o bogată literatură și practică juridică, care le fundamentează din punct de vedere științific.

Amintim aici numai câteva dintre lucrările de referință avute în vedere la redactarea tezelor: L. Vișan, Necesitatea codificării normelor de procedură administrativă, RDP 2/2005, și Principiul motivării în materia procedurii administrative, aspecte de drept comparat, RDP 4/2005; I. Santai, Codificarea administrativă - cerință a statului de drept și a integrării europene a României, RDP 1/2003; A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, All Beck, 2005; D. Apostol Tofan, Drept administrativ I, All Beck 2004, Necesitatea codificării procedurii administrative, RDP 1/2002, respectiv Reflecții pe marginea proiectului Codului de procedură administrativă, RDP 4/2005; R.A. Lazăr, Legalitatea actului administrativ. Drept românesc și comparat, All Beck 2004; V. Vedinaș, Drept administrativ și instituții politico-administrative, Lumina Lex 2004; E. Bălan, Procedura administrativă, Ed. Universitară, 2005; R.N. Petrescu, Drept administrativ, Accent 2004; A. Trăilescu, Drept administrativ, All Beck 2005; Vocabulaire juridique, PUF, 1987; A. Van Lang, G. Gondouin, V. Inserguet-Brisset, Dictionnaire de droit administratif, 2e edition, Editions Dalloz, Armand Collin, Paris, 1999; S. Brondel, La simplification de droit communautaire et sa codification sont en bonne voie, LADJ 24/2004, Dalloz; Al. Negoiță, Considerații privind elaborarea Codului administrativ, Analele Universității București, 1977; D.C. Dragoș, Drept administrativ, Accent, 2004, respectiv Legea contenciosului administrativ, comentarii și explicații, All Beck 2005.

X. Referitor la măsurile de implementare propuse, Unitatea Centrală pentru Reforma Administrației Publice este structura abilitată să monitorizeze modul de implementare a Codului de procedură administrativă. În acest sens, în termen de 6 luni de la publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, a Codului de procedură administrativă, Unitatea Centrală pentru Reforma Administrației Publice va elabora ghiduri de bune practici în implementarea Codului de procedură administrativă, va organiza seminarii de analiză, prezentare și dezbatere a prevederilor noului act normativ și va redacta un raport de monitorizare a implementării acestuia. De asemenea, Institutul Național de Administrație, direct sau prin centrele teritoriale, va organiza cursuri de scurtă durată pentru prezentarea Codului de procedură administrativă în vederea aplicării sale uniforme. Codul de procedură administrativă va intra în vigoare la 6 luni de la publicare, pentru a putea fi popularizat și înțeles de cei interesați.

O obligație permanentă a Unității Centrale pentru Reforma Administrației Publice este inventarierea reglementărilor speciale, care prevăd proceduri administrative derogatorii de la Codul de procedură administrativă, și inițierea unor propuneri de uniformizare a acestor reglementări.

XI. Concluzii. Prezentele teze preliminare elaborate în baza

art. 26 din Legea nr. 24/2000

privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare, reflectă concepția generală, principiile, noile orientări și principalele soluții ale reglementărilor preconizate în materia procedurii administrative.

---------