Decizia nr. 665/2014

Augustin Zegrean
- președinte
Toni Greblă
- judecător
Petre Lăzăroiu
- judecător
Mircea Ștefan Minea
- judecător
Daniel Marius Morar
- judecător
Mona-Maria Pivniceru
- judecător
Puskas Valentin Zoltan - judecător
Valentina Bărbățeanu
- magistrat-asistent
Cu participarea, în ședința publică din 9 octombrie 2014, a reprezentantului Ministerului Public, procuror Carmen-Cătălina Gliga.
1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor
Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2011
privind stabilirea unei contribuții pentru finanțarea unor cheltuieli în domeniul sănătății, excepție ridicată de Societatea Comercială "Romastru Trading" - S.R.L. din București în Dosarul nr. 1.907/2/2013 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Excepția formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 44D/2014.
2. Dezbaterile au avut loc în ședința publică din 9 octombrie 2014, în prezența reprezentantului Ministerului Public, fiind consemnate în încheierea de ședință de la acea dată, când Curtea, în temeiul prevederilor art. 57 și
art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 , pentru o mai bună studiere a problemelor ce formează obiectul cauzei, a amânat pronunțarea la data de 15 octombrie 2014 și apoi la data de 11 noiembrie 2014, când, având nevoie de timp pentru a delibera, în temeiul prevederilor art. 57 și
art. 58 din Legea nr. 47/1992 , a amânat pronunțarea pentru 12 noiembrie 2014, dată la care a pronunțat prezenta decizie.
CURTEA,
având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:
3. Prin Încheierea din 28 noiembrie 2013, pronunțată în Dosarul nr. 1.907/2/2013, Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal - a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor
Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2011
privind stabilirea unei contribuții pentru finanțarea unor cheltuieli în domeniul sănătății, mai puțin a prevederilor art. 3^1 sub aspectul sintagmei "care include și taxa pe valoare adăugată". Excepția a fost ridicată de Societatea Comercială "Romastru Trading" - S.R.L. din București într-o cauză având ca obiect soluționarea cererii de anulare a unui act administrativ emis în temeiul
Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2011 .
4. În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia susține, în esență, că ordonanța de urgență criticată încalcă principiul justei așezări a sarcinilor fiscale și dreptul de proprietate privată. În acest sens, arată că taxa clawback sau "contribuția trimestrială" pe care deținătorii autorizațiilor de punere pe piață a medicamentelor au obligația de a o plăti se calculează prin raportare la valoarea totală a vânzărilor fiecărui plătitor de contribuție. În opinia sa, baza de calcul a taxei - care, în mod neconstituțional, include și taxa pe valoarea adăugată, chiar și ulterior pronunțării
Deciziei Curții Constituționale nr. 39 din 5 februarie 2013
- ar trebui să fie dată, exclusiv, de valoarea consumului efectiv de medicamente pentru fiecare deținător de autorizație de punere pe piață a medicamentelor, în parte. Or, în prezent, valoarea vânzărilor/a consumului se calculează, în mod absolut nejustificat, prin raportare la prețul final al medicamentelor, adică la prețul practicat de ultimul operator economic din lanțul de vânzare, motivat de faptul că acesta este prețul pe care îl plătește consumatorul final atunci când achiziționează medicamentul. Mai exact, valoarea vânzărilor/consumului prin raportare la care se calculează taxa clawback este valoarea totală suportată din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății în legătură cu respectivele medicamente, valoare care include, pe lângă taxa pe valoarea adăugată, și adaosul comercial de distribuție, precum și adaosul comercial de farmacie, asupra cărora plătitorul contribuției nu are niciun fel de control. Astfel, baza de calcul a contribuției trimestriale este majorată în mod artificial, rezultând o valoare a taxei datorate care depășește cu mult suportabilitatea taxei de către contribuabil. Această modalitate de calcul a taxei clawback contravine prevederilor art. 56 alin. (2) din Constituție referitor la principiul egalității în materie fiscală, care trebuie interpretat în sensul că un contribuabil poate fi obligat să suporte numai sarcini fiscale aferente propriei activități ori unor beneficii proprii.
5. Autorul excepției mai susține că, stabilind în modul mai sus descris baza de calcul a taxei clawback, ordonanța de urgență criticată încalcă și principiul certitudinii impunerii consacrat de art. 3 lit. b) din Codul fiscal, întrucât baza de calcul a acesteia include sume variabile, stabilite arbitrar de ceilalți participanți din lanțul de distribuție și comercializare a medicamentelor. În plus, legea permite, prin tăcerea sa, ca procentul "p", prin aplicarea căruia se calculează taxa clawback, să fie comunicat deținătorului de autorizații de punere pe piață a medicamentelor ulterior perioadei în care medicamentele sunt efectiv puse pe piață, astfel că acesta este în imposibilitatea de a previziona cursul activității sale pe termen scurt și, cu atât mai puțin, să facă previziuni economico-financiare pe termen mediu și lung. Susține că este încălcat și dreptul de proprietate privată, întrucât prin instituirea obligației de plată a taxei clawback este nevoit să plătească o sumă de bani excesiv de mare, disproporționată față de activitatea economică efectiv desfășurată în calitate de deținător de autorizație de punere pe piață a medicamentelor, fapt ce echivalează cu o micșorare nelegală a patrimoniului său, inclusiv prin afectarea substanțială a profitului obținut în urma desfășurării activității comerciale.
6. Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal apreciază că poate contraveni prevederilor art. 56 alin. (2) din Constituție interpretarea dispozițiilor
art. 3^1 alin. (5) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2011
în sensul că valoarea vânzărilor s-ar raporta la valoarea medicamentelor astfel cum rezultă aceasta din prețurile pentru care se vând direct către populație, incluzând și marja de profit, respectiv alte cheltuieli de recuperat aparținând unor terți față de deținătorul autorizației de punere pe piață a medicamentelor.
7. Potrivit prevederilor
art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.
8. Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.
CURTEA,
examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile părților prezente, notele scrise depuse la dosar, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la dispozițiile Constituției, precum și
Legea nr. 47/1992 , reține următoarele:
9. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, ale art. 1 alin. (2), ale
art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992 , să soluționeze excepția de neconstituționalitate.
10. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile
Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2011
privind stabilirea unei contribuții pentru finanțarea unor cheltuieli în domeniul sănătății, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 680 din 26 septembrie 2011, astfel cum a fost completată prin
Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 110/2011
pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniile sănătății și protecției sociale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 860 din 7 decembrie 2011.
11. În opinia autorului excepției, reglementarea criticată încalcă dispozițiile din Legea fundamentală cuprinse în art. 16 alin. (1) care instituie principiul egalității cetățenilor în fața legii și a autorităților publice, în art. 44 privind dreptul de proprietate privată și în art. 56 alin. (2) referitor la așezarea justă a sarcinilor fiscale.
12. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată că
Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2011
a mai fost supusă controlului de constituționalitate atât în ansamblul său, cât și cu privire la diverse articole din aceasta, prin prisma unor critici similare și prin raportare la aceleași dispoziții constituționale.
13. Astfel, în jurisprudența sa în materie, Curtea a calificat drept taxă parafiscală contribuția trimestrială pe care deținătorii autorizațiilor de punere pe piață a medicamentelor și reprezentanții legali ai acestora sunt obligați să o plătească, potrivit art. 1 din ordonanța de urgență criticată, pentru medicamentele suportate din Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, denumită și taxă clawback. Curtea a constatat că instituirea unei astfel de taxe are ca scop suplimentarea Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate, reglementarea acesteia găsindu-și fundament în dispozițiile art. 139 din Constituție referitoare la stabilirea impozitelor, a taxelor și a altor venituri ale bugetului de stat și ale bugetului asigurărilor sociale de stat. În acest context, Curtea a observat că taxele parafiscale reprezintă o categorie distinctă, specială, de venituri care sunt legal dirijate în beneficiul instituțiilor și/sau al organismelor cărora statul consideră oportun să le asigure realizarea, pe această cale, a unor venituri complementare. În acest sens s-a statuat, de exemplu, prin
Decizia nr. 263 din 21 mai 2013 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 10 iulie 2013 sau
Decizia nr. 268 din 7 mai 2014 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 487 din 1 iulie 2014.
14. De asemenea, Curtea a observat că
Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2011
a fost adoptată, astfel cum reiese din preambulul actului normativ criticat, pentru contracararea consecințelor negative ale depășirii, ca urmare a consumului ridicat de medicamente, a plafonului alocat și pentru asigurarea unui acces neîntrerupt al populației la medicamentele cu și fără contribuție personală acordate în ambulatoriu, în cadrul programelor naționale de sănătate. Consecințele negative avute în vedere de legiuitorul delegat vizau posibila deteriorare a calității serviciilor medicale, ca urmare a lipsei resurselor financiare necesare asigurării asistenței medicale pentru un număr important de pacienți. Totodată, la emiterea ordonanței de urgență s-a ținut cont de necesitatea implementării unui sistem de contribuție sustenabil pentru continuarea suplimentării surselor de finanțare a sistemului public de sănătate în regim de urgență, în vederea asigurării asistenței medicale a populației, precum și de faptul că neadoptarea unor măsuri imediate ar conduce la imposibilitatea organizării corespunzătoare a activităților din domeniul sanitar și la imposibilitatea îmbunătățirii condițiilor de desfășurare a acestora.
15. Curtea a constatat, prin
Decizia nr. 484 din 25 septembrie 2014 *), nepublicată la data pronunțării prezentei decizii, că există două categorii de deținători ai autorizațiilor de punere pe piață a medicamentelor, și anume, unii care sunt obligați la plata contribuției în discuție și alții cărora nu le incumbă această obligație legală. Diferența rezidă în faptul că suportarea contravalorii medicamentelor puse pe piață de prima categorie se realizează din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății. Or, din această perspectivă, contribuția trimestrială la care sunt obligați acești deținători de autorizații de punere pe piață apare ca fiind instituită în considerarea faptului că aceștia beneficiază de un real avantaj, și anume, au certitudinea vânzării și încasării contravalorii medicamentelor având, așadar, o exclusivitate în a se "îndestula" din cele două fonduri.
a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 833 din 14 noiembrie 2014.
──────────
16. În același sens, prin decizia menționată, Curtea a reiterat faptul că această contribuție trimestrială a fost reglementată de legiuitor exclusiv prin prisma faptului că acestor deținători li se decontează din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății contravaloarea medicamentelor vândute (deci în considerarea acestei facilități), avantaj care nu se acordă și celorlalți subiecți care desfășoară o astfel de activitate comercială. Aceștia din urmă vând atât medicamente compensate, cât și medicamente cumpărate liber de populație, neavând un avantaj efectiv din vânzarea medicamentelor compensate. Pentru vânzarea medicamentelor, acești subiecți practică un adaos comercial negociat chiar cu deținătorul autorizației de punere pe piață (APP), fiind prin urmare firesc ca acest adaos să fie plătit de către deținătorii de APP. Aplicând același raționament, nici critica formulată în cauza de față prin raportare la pretinsa încălcare a dreptului de proprietate privată nu poate fi reținută, de vreme ce nu se poate susține că plătitorul contribuției nu are niciun fel de control asupra adaosului comercial de distribuție sau a adaosului comercial de farmacie.
17. Referitor la critica privind încălcarea principiului justei așezări a sarcinilor fiscale, instituit de art. 56 alin. (2) din Constituție, Curtea reține că în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului s-a statuat că un stat contractant, atunci când elaborează și pune în practică o politică în materie fiscală, se bucură de o marjă largă de apreciere, cu condiția existenței unui "just echilibru" între cerințele interesului general și imperativele apărării drepturilor fundamentale ale omului (a se vedea Hotărârea din 23 februarie 2006, pronunțată în Cauza Stere și alții împotriva României, paragraful 50). La punerea în aplicare a politicilor statale, mai ales a celor sociale și economice, această marjă de apreciere vizează atât aprecierea cu privire la existența unei probleme de interes public care necesită un act normativ, cât și alegerea modalităților de aplicare a acestuia, care să facă "posibilă menținerea unui echilibru între interesele aflate în joc" (Hotărârea din 4 septembrie 2012, pronunțată în Cauza Dumitru Daniel Dumitru și alții împotriva României, paragrafele 41 și 49).
18. Sub acest aspect, Curtea Constituțională a arătat, în jurisprudența amintită, că reglementarea criticată a fost determinată de un interes public general, explicitat în preambulul ordonanței de urgență, modul de calcul al contribuției trimestriale fiind stabilit în considerarea regimului juridic preferențial al deținătorilor de autorizații de punere pe piață a medicamentelor. Astfel, așa cum s-a precizat mai sus, spre deosebire de distribuitori și de farmacii, care se interpun în circuitul comercial al medicamentelor compensate, deținătorii de APP au exclusivitatea punerii pe piață a medicamentelor și au certitudinea vânzării și încasării contravalorii lor, motiv pentru care legiuitorul a stabilit doar în sarcina acestora suportarea contribuției în discuție. Curtea a apreciat că formula identificată de legiuitor pentru calculul contribuției dă expresie acestui just echilibru între interesul general care a determinat stabilirea acesteia și avantajele conferite unei categorii de operatori economici, respectiv deținătorilor de APP.
19. În același timp, Curtea a constatat că deținătorii autorizațiilor de punere pe piață a medicamentelor nu pot invoca faptul că nu cunosc întinderea contribuției trimestriale reglementată de
Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2011 . Sub acest aspect, Curtea a observat că, potrivit
art. 851 din Legea nr. 95/2006
privind reforma în domeniul sănătății, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 372 din 28 aprilie 2006, cu modificările și completările ulterioare, "Ministerul Sănătății stabilește, avizează și aprobă, prin ordin al ministrului sănătății publice, prețurile maximale ale medicamentelor de uz uman cu autorizație de punere pe piață în România, cu excepția medicamentelor care se eliberează fără prescripție medicală (OTC)." Având în vedere aceste prevederi legale, Curtea a constatat că modul de calcul al prețurilor la medicamente, inclusiv modul de calcul al prețului cu amănuntul maximal, respectiv cota maximă a adaosului de distribuție și cota maximă a adaosului de farmacie sunt plafonate la un anumit nivel, determinat în mod clar și explicit. În prezent, prețurile maximale sunt fixate prin
Ordinul ministrului sănătății nr. 75/2009
pentru aprobarea Normelor privind modul de calcul al prețurilor la medicamentele de uz uman, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 62 din data de 2 februarie 2009.
20. Așadar, câtă vreme deținătorii autorizațiilor de punere pe piață a medicamentelor solicită includerea medicamentelor pe care le vând în lista medicamentelor pentru care plătesc contribuția, cunoscând prețurile maximale ale medicamentelor, precum și influența maximă a adaosurilor ce pot fi practicate de subiecții care se interpun în circuitul comercial al medicamentelor compensate, rezultă că și-au asumat că vor plăti o contribuție raportată nu doar la prețul de producător. Curtea a observat, de asemenea, că, în acest cadru legal, este la aprecierea deținătorilor de APP negocierea de adaosuri cât mai mici cu intermediarii, cu consecința plății unei contribuții într-un cuantum cât mai redus. Față de aceste considerații, Curtea nu poate reține critica prin raportare la dispozițiile art. 44 din Legea fundamentală.
21. În fine, Curtea observă că prin
Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 69/2014
privind stabilirea unor măsuri financiare în domeniul sănătății și pentru modificarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 807 din 5 noiembrie 2014, legiuitorul a precizat expres că indicatorii în funcție de care se calculează procentul "p" în baza căruia se determină contribuția trimestrială pe care au obligația să o plătească deținătorii autorizațiilor de punere pe piață a medicamentelor și reprezentanții legali ai acestora nu includ și taxa pe valoarea adăugată.
22. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al
art. 29 din Legea nr. 47/1992 , cu majoritate de voturi,
CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
DECIDE:
Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Societatea Comercială "Romastru Trading" - S.R.L. din București în Dosarul nr. 1.907/2/2013 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și constată că prevederile
Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2011
privind stabilirea unei contribuții pentru finanțarea unor cheltuieli în domeniul sănătății sunt constituționale în raport cu criticile formulate.
Definitivă și general obligatorie.
Decizia se comunică Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Pronunțată în ședința din data de 12 noiembrie 2014.

──────────
*)
Decizia nr. 484 din 25 septembrie 2014