Decizia nr. 90/2023
referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 7 alin. (6) și ale art. 11 alin. (1) lit. e) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , în redactarea anterioară modificării prin Legea nr. 212/2018 , precum și ale art. 11 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004
prezumat în vigoare
Legături cu alte acte
Ce face acest act
Pune în aplicare 1
- Legea nr. 134/2010 1 iulie 2010 (prevederi anume) privind Codul de procedură civilă
Marian Enache
- președinte
Mihaela Ciochină
- judecător
Cristian Deliorga
- judecător
Dimitrie-Bogdan Licu
- judecător
Gheorghe Stan
- judecător
Livia Doina Stanciu
- judecător
Varga Attila
- judecător
Claudia-Margareta Krupenschi
- magistrat-asistent-șef
Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Brezeanu.
1.
Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor
art. 7 alin. (6) lit. c)
și ale
art. 11 alin. (1) și (2)
coroborat cu
art. 7 alin. (6) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , excepție ridicată de Institutul Național de Cercetare-Dezvoltare pentru Fizică și Inginerie Nucleară „Horia Hulubei“ (IFIN-HH) din Măgurele, județul Ilfov, în Dosarul nr. 836/93/2017 al Tribunalului Ilfov - Secția civilă și care constituie obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 2.571D/2019.
2.
La apelul nominal se constată lipsa părților, față de care procedura de înștiințare este legal îndeplinită.
3.
Magistratul-asistent-șef precizează că autorul excepției a transmis la dosarul cauzei concluzii scrise, prin care arată că aceeași excepție de neconstituționalitate a fost admisă de Curtea Constituțională prin
Decizia nr. 12 din 14 ianuarie 2020 , astfel că cea din dosarul de față urmează să fie respinsă ca devenită inadmisibilă.
4.
Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care, învederând
Decizia nr. 12 din 14 ianuarie 2020 , prin care Curtea Constituțională a admis excepția de neconstituționalitate referitoare la aceleași dispoziții de lege, invocată de același autor prin prisma unor critici similare, solicită respingerea excepției de față ca devenită inadmisibilă.
CURTEA,
având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:
5.
Prin Încheierea din 6 noiembrie 2017, pronunțată în Dosarul nr. 836/93/2017, Tribunalul Ilfov - Secția civilă a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor
art. 7 alin. (6) lit. c)
și
art. 11 alin. (1) și (2)
coroborat cu
art. 7 alin. (6) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 . Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată de Institutul Național de Cercetare-Dezvoltare pentru Fizică și Inginerie Nucleară „Horia Hulubei“ (IFIN-HH) din Măgurele, județul Ilfov, într-o cauză având ca obiect pretenții solicitate pentru neexecutarea unor obligații contractuale (erori de proiectare) stabilite printr-un contract administrativ.
6.
În motivarea excepției de neconstituționalitate se arată, în esență, că dispozițiile legale criticate încalcă exigențele unui proces echitabil, statuate în
art. 21 alin. (1)-(3) din Constituție , întrucât prin aplicarea mutatis mutandis a ipotezei procedurii de control de legalitate a emiterii actului administrativ unilateral, respectiv extinderea acesteia asupra efectelor civile ale drepturilor și obligațiilor corelative ce iau naștere în baza contractelor administrative, se ajunge la următoarele efecte neconstituționale: (i) imposibilitatea realizării procedurii plângerii prealabile după expirarea termenului de 6 luni, calculat de la data încălcării obligației, deși dreptul material la acțiune aferent obligației încălcate nu este prescris, iar în unele cazuri nici măcar nu a început să curgă; (ii) imposibilitatea formulării acțiunii în contencios administrativ după expirarea termenului de 6 luni de la încheierea procesului-verbal de conciliere/efectuarea procedurii prealabile (maximum 6 luni de la încălcarea obligației), deși dreptul material la acțiune aferent obligației încălcate nu este prescris, iar în unele cazuri nici nu a început să curgă; (iii) limitarea excesivă devine și mai evidentă, prin reglementarea termenului de un an de decădere pentru sesizarea instanței judecătorești [prin
art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 ], termen calculat de la data procesului-verbal de conciliere [maximum 6 luni de la încălcarea obligației contractuale]. De asemenea, se susține că textele de lege criticate au un caracter echivoc, ambiguu și lipsit de claritate, aspect ce contravine exigențelor referitoare la calitatea legii, prevăzute de
art. 1 alin. (5) din Constituție .
7.
Tribunalul Ilfov - Secția civilă consideră că excepția de neconstituționalitate este întemeiată, arătând că normele legale criticate sunt ambigue, neclare și imprevizibile, deoarece nu sunt corelate cu normele civile și procesual civile sub aspectul eliminării distincției între actele juridice civile și actele juridice comerciale și al eliminării concilierii directe în cazul contractelor administrative. În special în cazul unei autorități publice și al încheierii de către aceasta a unui contract, procedura plângerii prealabile și termenul de 6 luni de la data executării obligațiilor contractuale în care autoritatea publică se poate adresa instanței sunt de natură să încalce accesul efectiv la justiție, deoarece, de regulă, eventualele vicii de execuție a obligațiilor contractuale nu pot fi sesizate și constatate în termen de 6 luni de la data executării obligației, ci pe parcursul exploatării imobilului, construcției etc., așa cum este speța în cauză. Totodată, limitarea accesului liber la justiție în cazul autorităților publice este mai grav, având în vedere că principiul de bază al raporturilor de drept administrativ este prevalența interesului public față de cel privat. Mai mult, procedura plângerii prealabile este impusă numai părților din contractele de achiziție publică, în timp ce pentru aceleași categorii de contracte, încheiate potrivit principiului consensualismului, această obligație nu mai subzistă. Așadar, textele legale criticate sunt contrare
art. 1 alin. (5),
art. 16
și
21 din Constituție .
8.
Potrivit prevederilor
art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.
9.
Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere.
CURTEA,
examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, notele scrise depuse la dosar, concluziile procurorului și dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile
Constituției , precum și
Legea nr. 47/1992 , reține următoarele:
10.
Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor
art. 146 lit. d) din Constituție , precum și ale
art. 1 alin. (2) , ale
art. 2, 3,
10
și
29 din Legea nr. 47/1992 , să soluționeze excepția de neconstituționalitate.
11.
Obiectul excepției de neconstituționalitate, astfel cum este indicat în cuprinsul încheierii de sesizare, îl reprezintă dispozițiile
art. 7 alin. (6) lit. c)
și
art. 11 alin. (1) și (2)
coroborat cu
art. 7 alin. (6) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004. Din criticile formulate, Curtea reține că autorul excepției este nemulțumit, pe de o parte, de conținutul normativ al părții introductive a
art. 7 alin. (6),
iar, pe de altă parte, își limitează critica la dispozițiile
art. 11 alin. (1) lit. e)
și la sintagma „data încheierii procesului-verbal de conciliere“ din cuprinsul
art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 , dispoziții aplicabile în speța dedusă judecății. Totodată, Curtea reține că prin
pentru modificarea și completarea
Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004
și a altor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 658 din 30 iulie 2018, prevederile
art. 7 alin. (6)
au fost modificate, iar cele ale
art. 7 alin. (6) lit. c)
și ale
art. 11 alin. (1) lit. e)
au fost abrogate. Având în vedere
Decizia nr. 766 din 15 iunie 2011 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, conform căreia pot face obiect al controlului de constituționalitate dispozițiile legale abrogate, dar care continuă să producă efecte juridice în cauză, Curtea urmează să analizeze dispozițiile legale criticate în redactarea de la data invocării excepției de neconstituționalitate în fața instanței de judecată, conform Încheierii din 6 noiembrie 2017 de sesizare a Curții, și nu de la data trimiterii și înregistrării acestei sesizări la Curtea Constituțională (30 septembrie 2019), întrucât ele au continuat să producă efecte juridice în cauza dedusă judecății și după momentul abrogării exprese. Prin urmare, obiect al controlului îl constituie, în realitate, dispozițiile
art. 7 alin. (6)
și ale
art. 11 alin. (1) lit. e) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , în redactarea anterioară modificării prin
Legea nr. 212/2018 , precum și ale
art. 11 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , care au următorul conținut:
–
Articolul 7
alin. (6) : „Plângerea prealabilă în cazul acțiunilor care au ca obiect contracte administrative are semnificația concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispozițiile
Codului de procedură civilă
fiind aplicabile în mod corespunzător. În acest caz, plângerea trebuie făcută în termenul de 6 luni prevăzut la alin. (7), care va începe să curgă: [...]“;
–
Articolul 11
alin. (1) lit. e)
și
alin. (2):
Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la: [...]
e)
data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative.
Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz.
12.
Prevederile constituționale indicate în motivarea excepției sunt cele cuprinse în
art. 1 alin. (5)
în componenta sa privind calitatea legii și în
art. 21 alin. (1)-(3)
privind accesul liber la justiție.
13.
Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că textele legale criticate au mai constituit obiectul unei alte excepții de neconstituționalitate invocate de același autor, față de aceleași critici de neconstituționalitate, excepție soluționată prin
Decizia nr. 12 din 14 ianuarie 2020 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 198 din 11 martie 2020, prin care Curtea Constituțională a admis excepția și a constatat următoarele: 1) dispozițiile
art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 , în redactarea anterioară modificării prin
Legea nr. 212/2018 , sunt constituționale numai în măsura în care nu impun autorității publice contractante parcurgerea procedurii prealabile; 2) sintagma „are semnificația concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispozițiile
Codului de procedură civilă
fiind aplicabile în mod corespunzător“ din cuprinsul dispozițiilor
art. 7 alin. (6)
și dispozițiile
art. 11 alin. (1) lit. e) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , în redactarea anterioară modificării prin
Legea nr. 212/2018 , precum și sintagma „data încheierii procesului-verbal de conciliere“ din
art. 11 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004
sunt neconstituționale.
14.
Pentru a ajunge la această soluție, Curtea a examinat, mai întâi, evoluția legislativă a dispozițiilor criticate și a constatat că, în forma sa inițială,
art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004
asimila procedura prealabilă în cazul acțiunilor care vizează contractele administrative cu procedura concilierii specifică litigiilor comerciale, motiv pentru care textul prevedea expres aplicarea în mod corespunzător a dispozițiilor din Codul de procedură civilă, mai precis a
art. 720^1,
iar prin
s-a introdus precizarea potrivit căreia plângerea prealabilă trebuie făcută într-un termen de 6 luni, calculat în funcție de anumite momente indicate exact de lege. Dispozițiile
art. 720^1 din Codul de procedură civilă
au fost abrogate odată cu intrarea în vigoare a noului
Cod de procedură civilă - Legea nr. 134/2010 , însă
art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004
nu a fost modificat în mod corespunzător. Față de această incongruență legislativă, în practica judiciară s-a consacrat interpretarea potrivit căreia și în ipoteza contestării contractelor administrative este obligatorie, aidoma actelor administrative, parcurgerea procedurii plângerii prealabile. Or, Curtea a constatat că această interpretare judiciară are valențe neconstituționale, reținând, în esență, că este deosebit de dificil, dacă nu chiar imposibil de aplicat procedura plângerii prealabile, specifică actelor administrative, prin analogie, și contractelor administrative, care, fiind acte juridice bilaterale încheiate între o instituție publică și o entitate de drept privat, sunt, în principiu, irevocabile. Revocarea actului de către autoritatea publică emitentă reprezintă, însă, rațiunea instituirii procedurii prealabile, iar în cazul contractelor administrative aceasta este posibilă numai în favoarea entității private cocontractante, care, în calitate de persoană vătămată, poate solicita și obține revocarea contractului, nu însă și în favoarea celeilalte părți a contractului, instituția publică neputând obține revocarea actului emis de entitatea privată. Totodată, Curtea a mai reținut că, în cazul contractelor administrative, procedura prealabilă este utilă numai dacă obiectul litigiului vizează anularea, nu și executarea contractului, deoarece în cadrul procedurii prealabile un act administrativ se poate revoca numai pentru motive de nelegalitate sau inoportunitate. Observând și caracterul neclar și imprevizibil al normelor juridice criticate, Curtea a admis excepția de neconstituționalitate.
15.
Având în vedere că
Decizia nr. 12 din 14 ianuarie 2020
a fost pronunțată și publicată în Monitorul Oficial al României ulterior sesizării Curții cu prezenta excepție, Curtea urmează să o respingă ca devenită inadmisibilă, în temeiul
art. 29 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 , potrivit căruia „Nu pot face obiectul excepției prevederile constatate ca fiind neconstituționale printr-o decizie anterioară a Curții Constituționale“ (în același sens a se vedea, de exemplu,
Decizia nr. 279 din 17 mai 2022 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 676 din 6 iulie 2022). Chiar dacă excepția de neconstituționalitate urmează să fie respinsă ca devenită inadmisibilă, decizia anterioară de
constatare a neconstituționalității poate reprezenta însă motiv de revizuire invocată în prezenta cauză în temeiul
art. 509 alin. (1) pct. 11 din Codul de procedură civilă
(a se vedea, de exemplu,
Decizia nr. 301 din 5 iunie 2014 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 558 din 28 iulie 2014, paragraful 20,
Decizia nr. 418 din 17 iunie 2021 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1018 din 26 octombrie 2021, sau
Decizia nr. 235 din 3 mai 2022 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 769 din 2 august 2022, paragraful 20).
16.
Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul
art. 146 lit. d)
și al
art. 147 alin. (4) din Constituție , precum și al
art. 1-3,
al
art. 11 alin. (1) lit. A.d)
și al
art. 29 din Legea nr. 47/1992 , cu unanimitate de voturi,
CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
DECIDE:
Respinge, ca devenită inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor
art. 7 alin. (6)
și ale
art. 11 alin. (1) lit. e) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , în redactarea anterioară modificării prin
Legea nr. 212/2018 , precum și ale
art. 11 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , excepție ridicată de Institutul Național de Cercetare-Dezvoltare pentru Fizică și Inginerie Nucleară „Horia Hulubei“ (IFIN-HH) din Măgurele, județul Ilfov, în Dosarul nr. 836/93/2017 al Tribunalului Ilfov - Secția civilă.
Definitivă și general obligatorie.
Decizia se comunică Tribunalului Ilfov - Secția civilă și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Pronunțată în ședința din data de 2 martie 2023.
PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE MARIAN ENACHE Magistrat-asistent-șef, Claudia-Margareta Krupenschi
Textul este prelucrat automat din sursa indicată; numerotarea și legăturile pot conține erori. Referințele subliniate duc la actele citate, așa cum au fost identificate de noi.