Decizia nr. 44

Marian Enache

- președinte

Mihaela Ciochină

- judecător

Cristian Deliorga

- judecător

Dimitrie-Bogdan Licu

- judecător

Laura-Iuliana Scântei

- judecător

Livia Doina Stanciu

- judecător

Elena-Simina Tănăsescu

- judecător

Bianca Drăghici

- magistrat-asistent

1.

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 12 alin. (2) din Legea nr. 50/1991

privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, excepție ridicată de instanța judecătorească, din oficiu, în Dosarul nr. 6.808/118/2019 al Tribunalului Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 673D/2020.

2.

Dezbaterile au avut loc în ședința publică din 28 mai 2024, cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Brezeanu, fiind consemnate în încheierea de ședință de la acea dată, când, în temeiul prevederilor

art. 57

și ale

art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992

privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, pentru o mai bună studiere a problemelor ce au format obiectul dezbaterii, Curtea a amânat pronunțarea pentru data de 18 iunie 2024, când, având în vedere imposibilitatea constituirii cvorumului legal de ședință, în temeiul

art. 51 alin. (1)

din aceeași lege, a amânat pronunțarea pentru data de 9 iulie 2024 și apoi, în temeiul prevederilor

art. 57

și ale

art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 , pentru data de 17 septembrie 2024, când, în temeiul

art. 58 alin. (1)

din aceeași lege, a amânat succesiv pronunțarea pentru data de 15 octombrie 2024 și 7 noiembrie 2024. La acest din urmă termen, în temeiul prevederilor

art. 57

și ale

art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 , Curtea a amânat pronunțarea pentru data de 17 decembrie 2024, când, în temeiul

art. 58 alin. (1)

din aceeași lege, a amânat pronunțarea pentru data de 4 februarie 2025. La acest din urmă termen, având în vedere imposibilitatea constituirii cvorumului legal de ședință, în temeiul

art. 51 alin. (1)

din aceeași lege, a amânat pronunțarea pentru data de 18 februarie 2025, când a pronunțat prezenta decizie.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:

3.

Prin Încheierea din 21 mai 2020, pronunțată în Dosarul nr. 6.808/118/2019, Tribunalul Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 12 alin. (2) din Legea nr. 50/1991

privind autorizarea executării lucrărilor de construcții. Excepția a fost ridicată, din oficiu, de Tribunalul Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal, într-o cauză având ca obiect anularea și suspendarea executării unui act administrativ, respectiv a unei autorizații de construire.

4.

În motivarea excepției de neconstituționalitate, prezentându-se evoluția cadrului legislativ în materie, instanța susține, în esență, că dispoziția din

alin. (2) al art. 12 din Legea nr. 50/1991

apare ca neconstituțională prin raportare la prevederile

art. 123 alin. (5) din Constituție , pentru că, deși textul constituțional prevede o suspendare de drept în cazul acțiunii formulate de prefect (necondiționată de opțiunea în acest sens a prefectului ori de opinia instanței învestite cu cererea de suspendare), prin modul de reglementare a dispozițiilor criticate se creează posibilitatea înfrângerii dispozițiilor

Constituției

și înlăturării suspendării de drept, fie ca urmare a neformulării cererii de către prefect (care o poate formula, dar nu este obligat), fie ca urmare a respingerii cererii de către instanță.

5.

În raport cu soluția legislativă în vigoare la momentul formulării acțiunii, instanța reține că legea prevedea posibilitatea anulării autorizației de construire fie de instanța de contencios administrativ, fie de prefect, fără însă a exclude posibilitatea ca prefectul să fie el însuși subiect al sesizării instanței de contencios administrativ, căci anularea de către instanțele de contencios administrativ se putea face potrivit legii, iar

art. 3 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

prevede dreptul prefectului de a exercita tutela administrativă, prin atacarea la instanța de contencios administrativ a actelor emise de autoritățile publice locale.

6.

Legea însă nu limita categoria titularilor dreptului la acțiunea în anularea autorizației de construire, aceasta cuprinzând atât pe prefect, cât și pe orice persoană vătămată în dreptul sau interesul său legitim, tot potrivit legii. Având în vedere această categorie largă de titulari ai acțiunii și faptul că suspendarea de drept a actului administrativ atacat nu are loc în privința tuturor, ca efect al formulării acțiunii în anulare,

art. 12 alin. (2) din Legea nr. 50/1991 , potrivit căruia odată cu introducerea acțiunii se poate solicita instanței judecătorești și suspendarea autorizației de construire, este justificat, însă apare ca neconstituțional în măsura în care s-ar interpreta în sensul că vizează și situația în care acțiunea în anulare este formulată de prefect.

7.

Instanța are în vedere că, raportat la prevederile

art. 48 alin. (2) teza întâi din Legea nr. 24/2000

privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, posibilitatea de solicitare a suspendării actului administrativ atacat, oferită de

alin. (2) al art. 12 din Legea nr. 50/1991 , nu poate fi interpretată decât având în vedere articolul în integralitatea sa, respectiv ca vizând posibilitatea prefectului de a solicita (sau nu) suspendarea actului, acesta fiind [în redactarea actuală a alin. (1)] singurul titular al acțiunii în anulare a autorizației de construire prevăzut de acest articol.

8.

Se apreciază că, dincolo de imprecizia

art. 12 alin. (1) din Legea nr. 50/19 91, astfel cum a fost modificat prin

Legea nr. 7/2020 , care ar putea la rândul său să ridice probleme de constituționalitate, din perspectiva unei interpretări în sensul acordării dreptului la acțiune în anularea unei autorizații de construire doar prefectului, iar nu oricărei persoane care pretinde încălcarea unui drept sau a unui interes legitim, așa cum prevede Constituția, raportat la redactarea actuală a

alin. (1) al art. 12 din Legea nr. 50/1991 , prevederea din alin. (2) al aceluiași articol intră în conflict cu

art. 123 alin. (5) din Constituție .

9.

Instanța menționează că, deși

art. 123 alin. (5) din Constituție

prevede suspendarea de drept a actului administrativ ce constituie obiect al acțiunii de tutelă, dispoziție ce a fost preluată și în

art. 3 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 , prin

art. 12 alin. (2) din Legea nr. 50/1991

este permisă o derogare de la Constituție, în sensul că, pe de o parte, în funcție de opțiunea prefectului, actul administrativ contestat ar putea să nu fie suspendat, ca urmare a faptului că acesta alege să nu solicite suspendarea, iar, pe de altă parte, că, deși prefectul ar solicita suspendarea, aceasta ar putea fi respinsă de instanță, care ar putea să nu găsească întemeiate motivele invocate în susținerea cererii de suspendare. Instanța are în vedere că acțiunea prefectului este una în contencios obiectiv, și nu subiectiv, astfel că acesta nu ar putea fi supus obligației de a dovedi îndeplinirea cumulativă a condițiilor pentru suspendarea actului administrativ prevăzute de

art. 14 din Legea nr. 554/2004

și, în concret, a celei privind prevenirea unei pagube iminente, astfel că din această perspectivă, dacă analizarea cererii sale s-ar face în condițiile dreptului comun, instanța ar putea respinge cererea de suspendare a actului contestat, o asemenea soluție intrând în conflict cu norma constituțională care prevede suspendarea de drept în acest caz.

10.

Față de considerentele anterior expuse, instanța judecătorească apreciază că, prin raportare la forma

art. 12 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 , de la momentul formulării acțiunii (6 noiembrie 2019), alin. (2) din același articol încalcă prevederile

art. 123 alin. (5) din Constituție , în măsura în care se interpretează în sensul că și prefectul poate formula (deci are opțiunea de a formula sau nu) cerere de suspendare a autorizației de construire pe care el însuși a atacat-o la instanța de contencios administrativ, iar în forma actuală (după modificarea în vigoare din data de 7 ianuarie 2020) acest articol încalcă în toate cazurile aceeași prevedere constituțională.

11.

Potrivit prevederilor

art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

12.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la dispozițiile

Constituției , precum și

Legea nr. 47/1992 , reține următoarele:

13.

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor

art. 146 lit. d) din Constituție , precum și ale

art. 1 alin. (2) , ale

art. 2 ,

3 ,

10

și

29 din Legea nr. 47/1992 , să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

14.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile

art. 12 alin. (2) din Legea nr. 50/1991

privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004, care au următorul cuprins: „Odată cu introducerea acțiunii se pot solicita instanței judecătorești suspendarea autorizației de construire sau desființare și oprirea executării lucrărilor, până la soluționarea pe fond a cauzei.“

15.

Autoarea excepției consideră că dispozițiile de lege criticate contravin prevederilor din

Constituție

cuprinse în

art. 123 alin. (5) , potrivit căruia prefectul poate ataca, în fața instanței de contencios administrativ, un act al consiliului județean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal, iar actul atacat este suspendat de drept.

16.

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că prin

Decizia nr. 643 din 7 noiembrie 2024 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 41 din 17 ianuarie 2025, a admis excepția de neconstituționalitate și a constatat că soluțiile legislative cuprinse atât la

art. 12 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 , care nu permite persoanelor vătămate să atace la instanțele de contencios administrativ o autorizație de construire sau de desființare a lucrărilor de construcții, cât și la

art. 12 alin. (2) din aceeași lege , care nu conferă efect suspensiv de drept acțiunii în anulare promovate de prefect împotriva unei autorizații de construire sau de desființare a lucrărilor de construcții, sunt neconstituționale.

17.

Astfel, pentru a ajunge la această soluție, prin decizia menționată, paragraful 17, Curtea a reținut că dispozițiile

art. 123 din Legea fundamentală , privind instituția prefectului, stabilesc, la alin. (2), rolul prefectului de reprezentant al Guvernului pe plan local și de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale în unitățile administrativ-teritoriale. În calitatea sa de exponent al puterii executive (Guvernul) în plan local, prefectul, potrivit alin. (5) al art. 123 din Constituție , poate ataca, în fața instanței de contencios administrativ, un act al consiliului județean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Teza finală a

art. 123 alin. (5)

consacră în mod expres efectul de suspendare de drept a actului administrativ pe care prefectul, în virtutea dreptului său de tutelă administrativă, îl atacă în fața instanței de contencios administrativ. Rațiunea constituantului de reglementare expresă în corpul

Constituției

a instituției suspendării de drept a actului administrativ atacat de prefect rezidă în ocrotirea interesului prioritar, de ordine publică, constând în evitarea producerii unor consecințe grave sau chiar insurmontabile asupra drepturilor și intereselor legitime ale persoanelor, privite atât la nivel social, comunitar sau local, cât și la nivel individual, consecințe generate de executarea respectivului act administrativ. Legiuitorul constituant a configurat dreptul de tutelă administrativă ca prerogativă a prefectului, oferindu-i acestuia, în virtutea rolului său constituțional de veghere asupra respectării legii în activitatea administrativă a autorităților publice locale, o marjă proprie de apreciere cu privire la formularea acțiunii în anulare împotriva unor acte administrative ale autorităților publice locale, însă dacă le consideră ilegale, efectul juridic imediat prevăzut expres de Constituție este cel de suspendare de drept. Prin urmare, facultativă este doar introducerea acțiunii în anulare de către prefect, iar demersul judiciar astfel inițiat generează automat, chiar în temeiul

art. 123 alin. (5)

teza finală din Constituție , un efect suspensiv de drept asupra executării actului administrativ atacat de prefect (a se vedea jurisprudența în materie a Curții Constituționale, de exemplu,

Decizia nr. 137 din 7 decembrie 1994 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 23 din 2 februarie 1995, sau

Decizia nr. 1.353 din 10 decembrie 2008 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 884 din 29 decembrie 2008).

18.

La paragraful 25 al

Deciziei nr. 643 din 7 noiembrie 2024 , precitată, Curtea a reținut că dreptul constituțional al prefectului de tutelă administrativă este preluat și detaliat în prezent la nivel infraconstituțional prin dispozițiile

Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1154 din 7 decembrie 2004 ( art. 3 ), și ale

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 57/2019

privind Codul administrativ, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 555 din 5 iulie 2019 [ art. 249 alin. (4) ,

art. 252 alin. (1) lit. c)

și

art. 255 ], texte care prevăd, în esență, obligația prefectului de a asigura verificarea legalității actelor administrative ale autorităților administrației publice locale, stabilind, în acest sens, prerogativa acestuia de a ataca în fața instanței de contencios administrativ actele pe care le consideră ilegale și care sunt emise de aceste entități publice. De asemenea, Curtea a mai reținut că natura juridică de act administrativ emis de o autoritate a administrației publice locale pe care o au autorizațiile de construire sau de desființare a lucrărilor de construcții rezultă din interpretarea sistematică a dispozițiilor incidente din cuprinsul celor două acte normative mai sus menționate (a se vedea

Decizia nr. 643 din 7 noiembrie 2024 , paragraful 26).

19.

Or, contrar normelor constituționale ale

art. 123 alin. (5) , dispozițiile

art. 12 alin. (2) din Legea nr. 50/1991

condiționează efectul de suspendare de drept a actului administrativ atacat de prefect de îndeplinirea cumulativă a două cerințe: (i) prefectul să solicite în mod expres, prin acțiunea în anulare sau printr-o cerere separată și accesorie, suspendarea autorizației de construire sau de desființare și oprirea executării lucrărilor, până la soluționarea pe fond a cauzei; (ii) instanța să soluționeze favorabil cererea de suspendare a prefectului, considerând-o întemeiată. Cu privire la prima condiționalitate, Curtea a reținut că Legea fundamentală stabilește la

art. 123 alin. (5)

prerogativa prefectului doar cu privire la formularea, în funcție de propria sa marjă de apreciere, a unei acțiuni în anulare a unui act administrativ, și nu cu privire la cererea expresă de suspendare a actului administrativ atacat, întrucât suspendarea intervine de drept, direct în temeiul textului constituțional anterior menționat și al

art. 3 alin. (3) din Legea nr. 554/2004

- lege generală în materia contenciosului administrativ -, fără ca prefectul să fie obligat printr-o normă legală să formuleze o cerere distinctă în acest sens. Cu referire la a doua condiționalitate, Curtea a observat că norma imperativă cuprinsă la

art. 123 alin. (5)

teza finală din Constituție

obligă instanța de judecată să constate suspendarea de drept a actului administrativ atacat de prefect, până la soluționarea cauzei pe fond, fără a fi necesar ca prefectul să mai formuleze distinct o cerere de suspendare, asupra căreia instanța de judecată să își exercite dreptul de apreciere.

20.

Pentru toate aceste considerente, Curtea a constatat că dispozițiile

art. 12 alin. (2) din Legea nr. 50/1991

contravin prevederilor

art. 123 alin. (5)

teza finală din Constituție.

21.

Prin urmare, având în vedere soluția de neconstituționalitate, precum și data sesizării Curții Constituționale în prezenta cauză, excepția de neconstituționalitate a

art. 12 alin. (2) din Legea nr. 50/1991

urmează să fie respinsă ca devenită inadmisibilă.

22.

Sub acest aspect, Curtea reține că, de principiu, chiar dacă, în temeiul

art. 29 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 , excepția de neconstituționalitate este respinsă ca devenită inadmisibilă, în temeiul prezentei decizii, decizia anterioară de constatare a neconstituționalității poate reprezenta motiv de revizuire conform

art. 509 alin. (1) pct. 11 din Codul de procedură civilă

(a se vedea, de exemplu,

Decizia nr. 301 din 5 iunie 2014 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 558 din 28 iulie 2014, paragraful 20,

Decizia nr. 497 din 7 octombrie 2014 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 839 din 18 noiembrie 2014, paragraful 32, sau

Decizia nr. 866 din 10 decembrie 2015 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 1 februarie 2016, paragrafele 19-23).

23.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul

art. 146 lit. d)

și al

art. 147 alin. (4) din Constituție , al

art. 1 - 3 , al

art. 11 alin. (1) lit. A.d)

și al

art. 29 din Legea nr. 47/1992 , cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca devenită inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 12 alin. (2) din Legea nr. 50/1991

privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, excepție ridicată de instanța judecătorească, din oficiu, în Dosarul nr. 6.808/118/2019 al Tribunalului Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Tribunalului Constanța - Secția de contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 18 februarie 2025.