Decizia nr. 436/2019

Valer Dorneanu

- președinte

Cristian Deliorga

- judecător

Marian Enache

- judecător

Daniel Marius Morar

- judecător

Mona-Maria Pivniceru

- judecător

Gheorghe Stan

- judecător

Livia Doina Stanciu

- judecător

Elena-Simina Tănăsescu

- judecător

Varga Atilla

- judecător

Simina Popescu-Marin

- magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Veisa.

1.

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor

art. 26 alin. (5) din Legea nr. 50/1991

privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, excepție ridicată de Andrei Ioan Chiliman în Dosarul nr. 30.307/299/2017 al Judecătoriei Sectorului 1 București - Secția I civilă și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 907D/2018.

2.

La apelul nominal răspunde, pentru autorul excepției, domnul Costel Toroiman, avocat din cadrul Baroului București, cu împuternicire avocațială depusă la dosar. De asemenea, pentru partea Inspectoratul de Stat în Construcții, răspunde domnul Adrian-Ștefănel Manafu, consilier juridic, cu delegație depusă la dosar.

3.

Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul avocatului autorului excepției, care solicită admiterea criticilor de neconstituționalitate, sens în care susține că sintagma „semnatarilor, potrivit atribuțiilor stabilite conform legii“ din cuprinsul

art. 26 alin. (5) din Legea nr. 50/1991

este neclară, neprevizibilă și impredictibilă în privința primarului, ceea ce determină încălcarea dispozițiilor

art. 21 alin. (3),

art. 24

și ale

art. 148 alin. (2) din Constituție

și ale

art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale . Astfel, textul de lege criticat nu impune o anumită conduită, nu indică în concret care sunt atribuțiile de serviciu ale primarului prin încălcarea cărora se ajunge în situația sancționării acestuia cu amenda contravențională. În aceste condiții, în mod nejustificat, primarul, ca semnatar al autorizației de construire, răspunde juridic pentru neîndeplinirea atribuțiilor de către funcționarii din aparatul său. Face referire la argumentele expuse pe larg în motivarea excepției de neconstituționalitate aflată la dosarul cauzei.

4.

Reprezentantul părții Inspectoratul de Stat în Construcții solicită respingerea excepției de neconstituționalitate ca neîntemeiată, deoarece dispozițiile legale criticate nu sunt imprevizibile, impredictibile sau neclare și nu conduc la situații care nu pot fi anticipate. Arată că prevederile

art. 21 alin. (3)

și ale

art. 24 din Constituție

nu sunt încălcate, deoarece persoana sancționată contravențional are posibilitatea de a se adresa instanței judecătorești, pe calea plângerii contravenționale. De asemenea, susține că prevederile legale criticate reprezintă o normă de trimitere, sens în care invocă dispozițiile

art. 63 alin. (1) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001 , ale

art. 7 alin. (13) din Legea nr. 50/1991

coroborat art. 49 din Normele metodologice de aplicare a

Legii nr. 50/1991 ,

art. 6 alin. (3) din Legea nr. 50/1991

coroborat cu

art. 36 din Normele metodologice

de aplicare a

Legii nr. 50/1991 . Răspunderea primarului este principală, directă și autonomă în raport cu răspunderea altor persoane și se angajează independent de faptul dacă sunt sau nu întrunite condițiile răspunderii proprii a celui care a fost implicat în adoptarea și emiterea actului administrativ ilegal. Fundamentul acestei răspunderi constă în obligația de garanție instituită de lege în sarcina autorităților publice cu privire la legalitatea actelor administrative pe care le emit și a activității pe care o desfășoară în slujba cetățenilor. Semnătura primarului, solicitată ad validitatem, atât în cazul autorizațiilor de construire, cât și în cazul certificatelor de urbanism, nu poate fi aplicată în mod formal. A accepta că primarul are „un rol formal“ în semnarea autorizațiilor de construire conduce la lipsirea de fundament juridic a semnăturii primarului ca reprezentant al unității administrativ-teritoriale. Chiar dacă primarul este cel care semnează ultimul și se bazează pe existența unor avize tehnice anterioare, acesta trebuie să efectueze anumite verificări minimale, cu privire la existența unei documentații complete și conforme. În susținerea argumentelor de respingere a excepției sunt invocate și dispozițiile

art. 128 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 , potrivit cărora primarii și personalul din aparatul de specialitate al primarului răspund, după caz, contravențional, administrativ, civil sau penal pentru faptele săvârșite în exercitarea atribuțiilor ce le revin, în condițiile legii. Depune note scrise.

5.

Având cuvântul în replică, avocatul autorului excepției arată că în cauză partea Inspectoratul de Stat în Construcții a formulat apărări referitoare la fondul cauzei; or, criticile de neconstituționalitate vizează lipsa unor dispoziții care să stabilească în mod clar atribuțiile semnatarilor autorizațiilor de construire și ai certificatelor de urbanism.

6.

Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate, sens în care precizează că norma juridică criticată respectă exigențele de calitate a legii, cuprinzând o ipoteză deschisă care permite posibilitatea aplicării sale prin coroborare cu alte dispoziții legale. Invocă aspecte din jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului referitoare la cerințele de claritate și precizie a normelor.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:

7.

Prin Încheierea din 14 martie 2018, pronunțată în Dosarul nr. 30.307/299/2017, Judecătoria Sectorului 1 București - Secția I civilă a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor

art. 26 alin. (5) din Legea nr. 50/1991

privind autorizarea executării lucrărilor de construcții. Excepția a fost ridicată de Andrei Ioan Chiliman într-o cauză având ca obiect anularea unui proces-verbal de sancționare a unei contravenții.

8.

În motivarea excepției de neconstituționalitate, autorul acesteia susține, în esență, că prevederile legale criticate, care stabilesc că sancțiunea amenzii se va aplica și „semnatarilor, potrivit atribuțiilor stabilite conform legii“, sunt imprevizibile, impredictibile și neclare, conducând la incidența lor cu privire la unele situații ce nu pot fi anticipate de persoanele acuzate de comiterea contravențiilor. Aceasta are drept consecință

aplicarea unor sancțiuni contravenționale în mod abuziv, arbitrar și pe criterii neobiective.

9.

Prin modul general în care este instituită sancțiunea amenzii pentru semnatarii autorizației de construire se ajunge la sancționarea în mod arbitrar a unei persoane care are un rol formal în procedura de emitere a autorizației de construire. A admite că primarul, în calitate de semnatar formal al unei autorizații de construire, poate fi sancționat contravențional pentru că autorizația a fost emisă în lipsa sau cu nerespectarea prevederilor documentațiilor de urbanism, aprobate potrivit legii, sau în baza unor documentații incomplete sau elaborate în neconcordanță cu prevederile certificatului de urbanism, ale

Codului civil , ale conținutului-cadru al documentației tehnice - D.T. pentru autorizarea executării lucrărilor de construcții, care nu ar conține avizele și acordurile legale necesare sau care nu sunt verificate potrivit legii, înseamnă a accepta că primarul ar trebui să dețină competențe în toate domeniile de specialitate care se regăsesc în aparatul pe care îl conduce și să verifice toate datele tehnice de specialitate și măsurătorile tehnice, ceea ce ar fi practic imposibil.

10.

În aceste condiții, autorul excepției consideră că norma legală contestată are ca rezultat crearea și menținerea unei stări de nesiguranță, destinatarul contravenției stabilite de prevederile

art. 26 alin. (5) din Legea nr. 50/1991

aflându-se în imposibilitatea de a adopta o conduită care să nu fie sancționată. Mai mult, din moment ce există departamente care analizează documentele și pun viza de specialitate, confirmând că totul este legal, primarul doar ia act de acest lucru și promovează respectivul act, aplicând semnătura doar pentru autenticitate. În susținerea criticilor de neconstituționalitate sunt invocate dispozițiile

art. 128 alin. (2)

și

(5) din Legea nr. 215/2001 . Dacă s-ar admite că prevederea legală contestată este constituțională, s-ar ajunge în situația în care este sancționată o persoană care nu a contribuit la stabilirea situației de fapt și nici la redactarea actului administrativ.

11.

De asemenea, autorul susține că norma legală criticată nu conține niciun fel de standard, obiectiv sau subiectiv, la care primarul să se raporteze în executarea atribuției, fiind prevăzută direct sancțiunea, amenda contravențională.

12.

Judecătoria Sectorului 1 București - Secția I civilă consideră că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, câtă vreme sancțiunea amenzii vizează clar și direct toți semnatarii autorizației de construire, fără a genera o situație legislativă imprevizibilă, impredictibilă și neclară, legislația în acest domeniu fiind clară și previzibilă. Un alt aspect pe care instanța îl are în vedere este acela că semnătura primarului, ca reprezentant legal al unității administrativ-teritoriale, nu poate fi aplicată în mod formal pe niciun document, o astfel de susținere conducând, per a contrario, la lipsirea de fundament juridic a semnăturii reprezentantului legal. Astfel, primarului, în calitate de reprezentant legal, nu îi sunt solicitate cunoștințe de specialitate din niciun domeniu, dar i se cere să dispună efectuarea unor verificări privind existența avizelor tehnice prevăzute de lege, adică verificarea prezenței la dosarul care stă la baza emiterii autorizației de construire a tuturor documentelor necesare conform legii, fără a emite opinii pe fondul documentelor cu caracter tehnic. Primarul nu are un rol formal, astfel cum încearcă petentul să demonstreze, ci unul practic, acela de a constata existența unui dosar complet din punct de vedere juridic, care să stea la baza emiterii autorizației de construire, iar acest aspect urmează a fi analizat de instanță odată cu cercetarea procesului. Mai mult, instanța apreciază că instituirea prin norma legală vizată de excepția de neconstituționalitate a calității de subiect activ al contravenției în persoana tuturor semnatarilor autorizației de construire nu are un caracter arbitrar, ambiguu și nici nu lasă loc de interpretări contradictorii, câtă vreme fiecare semnatar al autorizației de construire are de verificat anumite cerințe specifice. Chiar dacă primarul este cel care semnează ultimul și își bazează acordul pe existența unor avize tehnice anterioare, și primarul trebuie să efectueze anumite verificări minimale, de existența unei documentații de urbanism complete, în caz contrar legiuitorul nu i-ar fi atribuit prerogativa semnării autorizației de construire. Această verificare impune o responsabilitate considerabilă, o analiză serioasă, și nu una superficială, prin raportare la normele juridice pe care se întemeiază și la interesul public ocrotit de acestea, respectiv siguranța în construcții și dezvoltarea armonioasă în urbanism.

13.

Potrivit prevederilor

art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

14.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile părților prezente, notele scrise depuse la dosar de partea Inspectoratul de Stat în Construcții, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la dispozițiile

Constituției , precum și

Legea nr. 47/1992 , reține următoarele:

15.

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor

art. 146 lit. d) din Constituție , precum și ale

art. 1 alin. (2) , ale

art. 2 ,

3,

10

și

29 din Legea nr. 47/1992 , să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

16.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile

art. 26 alin. (5) din Legea nr. 50/1991

privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004, având următorul cuprins: „Sancțiunea amenzii pentru faptele prevăzute la alin. (1) lit. h) și i) se aplică funcționarilor publici responsabili de verificarea documentațiilor care stau la baza emiterii certificatelor de urbanism și a autorizațiilor de construire sau de desființare, precum și semnatarilor, potrivit atribuțiilor stabilite conform legii.“

(1)

Constituie contravenții următoarele fapte, dacă nu au fost săvârșite în astfel de condiții încât, potrivit legii, să fie considerate infracțiuni: (...)

17.

Prevederile

art. 26 alin. (1) lit. h)

și

i) din Legea nr. 50/1991

la care dispozițiile ce formează obiectul excepției de neconstituționalitate fac trimitere, au următorul cuprins:

h)

neemiterea certificatelor de urbanism în termenul prevăzut la art. 6 alin. (2), precum și emiterea de certificate de urbanism incomplete ori cu date eronate, care nu conțin lista cuprinzând avizele și acordurile legale necesare în raport cu obiectivul de investiții, sau eliberarea acestora condiționat de elaborarea prealabilă a unei documentații de urbanism sau a oricăror documentații tehnice de definire a scopului solicitării, cu depășirea termenului legal, sau refuzul nejustificat ori condiționarea furnizării informațiilor de interes public prevăzute la art. 6 alin. (1);

i)

emiterea de autorizații de construire/desființare:

–

în lipsa unui drept real asupra imobilului, care să confere dreptul de a solicita autorizația de construire/desființare;

–

în lipsa sau cu nerespectarea prevederilor documentațiilor de urbanism, aprobate potrivit legii;

–

în baza unor documentații incomplete sau elaborate în neconcordanță cu prevederile certificatului de urbanism, ale

Codului civil , ale conținutului-cadru al documentației tehnice - D.T. pentru autorizarea executării lucrărilor de construcții, care nu conțin avizele și acordurile legale necesare sau care nu sunt verificate potrivit legii;

–

în lipsa expertizei tehnice privind punerea în siguranță a întregii construcții, în cazul lucrărilor de consolidare;

–

în baza altor documente decât cele cerute prin prezenta lege;“.

18.

În opinia autorului excepției, prevederile legale criticate contravin dispozițiilor din

Constituție cuprinse în art. 21 alin. (3)

privind dreptul la un proces echitabil și la soluționarea cauzei într-un termen rezonabil,

art. 24 alin. (1)

privind dreptul la apărare și

art. 148 alin. (2)

privind prioritatea prevederilor tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum și a celorlalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu față de dispozițiile contrare din legile interne cu respectarea prevederilor actului de aderare.

19.

De asemenea, sunt invocate prevederile

art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale , privind dreptul la un proces echitabil.

20.

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea observă că prevederile legale criticate stabilesc răspunderea contravențională a semnatarilor certificatelor de urbanism și autorizațiilor de construire sau de desființare, stabilind sancțiunea amenzii pentru săvârșirea faptelor prevăzute la

art. 26 alin. (1) lit. h)

și

i) din Legea nr. 50/1991 .

21.

Referitor la emiterea și semnarea autorizațiilor de construire, Curtea observă că, potrivit

art. 63 alin. (5) lit. g) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001 , republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007, primarul emite avizele, acordurile și autorizațiile date în competența sa prin lege și alte acte normative. În acest sens,

art. 4 alin. (1) din Legea nr. 50/1991

dispune că: „Autorizațiile de construire se emit de președinții consiliilor județene, de primarul general al municipiului București, de primarii municipiilor, sectoarelor municipiului București, ai orașelor și comunelor pentru executarea lucrărilor definite la

art. 3“ . În același sens, dispozițiile

art. 8 alin. (1) din Normele metodologice

de aplicare a

Legii nr. 50/1991

privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, aprobate prin

Ordinul ministrului dezvoltării regionale și locuinței nr. 839/2009 , publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 797 din 23 noiembrie 2009 stabilesc că: „Autorizațiile de construire sau de desființare pentru executarea lucrărilor de construcții prevăzute la

art. 3 alin. (1) din Lege

se emit de către autoritățile administrației publice județene sau locale, potrivit competențelor prevăzute la

art. 4 alin. (1) din Lege , pentru lucrările care se execută în cadrul unității administrativ-teritoriale, în funcție de categoriile de construcții și lucrări, precum și cu respectarea prevederilor documentațiilor de urbanism și a planurilor de amenajare a teritoriului, aprobate potrivit legii.“

În același timp,

art. 49 alin. (1) din Normele metodologice

de aplicare a

Legii nr. 50/1991

dispune că „Semnarea autorizației de construire/desființare se face de către autoritatea administrației publice județene/locale, după caz, potrivit competențelor prevăzute la

art. 4 din Lege . Alături de autoritatea administrației publice emitente, autorizația de construire/desființare se mai semnează de secretarul general ori de secretar, precum și de arhitectul-șef sau de către persoana cu responsabilitate în domeniul amenajării teritoriului și urbanismului din aparatul propriu al autorității administrației publice emitente, acolo unde nu este instituită funcția de arhitect-șef. Responsabilitatea emiterii actului revine tuturor semnatarilor acestuia, potrivit atribuțiilor stabilite în conformitate cu prevederile legale în vigoare“.

22.

De asemenea, prevederile

art. 7 alin. (13) din Legea nr. 50/1991

stabilesc că: „Autorizația de construire se semnează de președintele consiliului județean sau de primar, după caz, de secretar și de arhitectul-șef sau de persoana cu responsabilitate în domeniul amenajării teritoriului și urbanismului din aparatul propriu al autorității administrației publice emitente, responsabilitatea emiterii autorizațiilor revenind semnatarilor, potrivit atribuțiilor stabilite conform legii“. În mod similar, legea dispune și cu privire la emiterea și semnarea certificatelor de urbanism [a se vedea, în acest sens,

art. 6 alin. (3) din Legea nr. 50/1991

și

art. 36 din Normele metodologice

de aplicare a

Legii nr. 50/1991 ].

23.

Sub acest aspect, Curtea reține că acordarea atribuțiilor de emitere și semnare a autorizațiilor de construire a certificatelor de urbanism, pe baza avizelor și acordurilor necesare în procedura de autorizare, prevăzute de lege, primarul dispunând de un aparat de specialitate constituit din angajați - funcționari publici cu atribuții în domeniul urbanismului, amenajării teritoriului și autorizării executării lucrărilor de construcții pentru lucrările care se execută dă expresie principiului descentralizării serviciilor publice, pe care se întemeiază administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale, potrivit

art. 120 alin. (1) din Constituție

și reprezintă o aplicare a dispozițiilor

art. 121 alin. (2) din Constituție , potrivit cărora primarii funcționează, în condițiile legii, ca autorități administrative autonome și rezolvă treburile publice din comune și din orașe. În acest sens, prevederile

art. 61 alin. (2)

și

(3) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001

stabilesc că primarul asigură respectarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor, a prevederilor

Constituției , precum și punerea în aplicare a legilor, a decretelor Președintelui României, a hotărârilor și ordonanțelor Guvernului, a hotărârilor consiliului local, beneficiind de un aparat de specialitate, pe care îl conduce.

24.

Astfel, departe de a reprezenta o simplă formalitate, semnarea autorizațiilor de construire implică anumite verificări privind existența unei documentații complete, care să respecte cerințele legale, iar neîndeplinirea unui asemenea rol nu poate rămâne fără consecințe juridice, de vreme ce săvârșirea unor fapte contrare legii atrage răspunderea juridică. De altfel, prevederile

art. 49 alin. (2) din Normele metodologice

de aplicare a

Legii nr. 50/1991 , menționate mai sus, stabilesc sancțiunea nulității autorizației de construire care nu cuprinde toate semnăturile prevăzute de lege.

25.

Având în vedere considerentele expuse, Curtea constată că dispozițiile legale criticate, interpretate în ansamblul prevederilor legale referitoare la semnarea autorizațiilor de construire, cuprind reperele necesare și suficiente pentru ca destinatarul acestora să își adapteze în mod corespunzător conduita.

26.

În ceea ce privește invocarea dispozițiilor

art. 21 alin. (3)

și ale

art. 24 alin. (1) din Constituție

și

art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale , Curtea constată că prevederile legale criticate nu conțin norme contrare dreptului la un proces echitabil și dreptului la apărare. Procedura de constatare și sancționare a contravențiilor de către agentul constatator (în cazul de față, Inspectoratul de Stat în Construcții) reprezintă o etapă administrativă, aceasta fiind urmată de cea jurisdicțională, declanșată prin acțiunea judiciară a contravenientului Astfel, dispozițiile

art. 35 alin. (2) din Legea nr. 50/1991

reglementează o cale de acces la instanța judecătorească, respectiv plângerea contravențională, stabilind că împotriva procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției se poate face plângere în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării acestuia și că plângerea suspendă executarea sancțiunii amenzii. De asemenea, potrivit

art. 34 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001

privind regimul juridic al contravențiilor, act normativ care reprezintă cadrul general în materie, hotărârea prin care s-a soluționat plângerea poate fi atacată numai cu apel, care se soluționează de secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalului.

27.

În aceste condiții, Curtea constată că dispozițiile legale enunțate asigură garanții adecvate specifice unui proces echitabil în cadrul căruia persoana sancționată contravențional își poate formula apărările și exercita drepturile procesuale, pretinsele abuzuri fiind supuse controlului de legalitate și temeinicie exercitat de instanța judecătorească.

28.

În final, Curtea constată că dispozițiile

art. 148 alin. (2) din Constituție

nu au incidență în cauză, atât timp cât autorul excepției nu indică vreo normă din categoria reglementărilor Uniunii Europene, cu caracter obligatoriu, pretins încălcată.

29.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul a rt. 146 lit. d)

și al

art. 147 alin. (4) din Constituție , al

art. 1-3,

al

art. 11 alin. (1) lit. A.d)

și al

art. 29 din Legea nr. 47/1992 , cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Andrei Ioan Chiliman în Dosarul nr. 30.307/299/2017 al Judecătoriei Sectorului 1 București - Secția I civilă și constată că prevederile

art. 26 alin. (5) din Legea nr. 50/1991

privind autorizarea executării lucrărilor de construcții sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Judecătoriei Sectorului 1 București - Secția I civilă și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 4 iulie 2019.