Strategia din 4 august 2005

A. Consideratii generale

I. Premise

Realizarea unui sistem al achizițiilor publice eficient și credibil reprezintă unul dintre elementele fundamentale ale procesului de integrare în Uniunea Europeană, cu impact asupra tuturor celorlalte arii de interes ale acquis-ului comunitar aferent "Pieței interne". În acest context intensificarea eforturilor pentru elaborarea unei legislații complet armonizate cu noua legislație europeană și pentru asigurarea unei capacități de implementare corespunzătoare devine extrem de importanța în perioada imediat următoare.

Reforma sistemului achizițiilor publice implica restructurare instituțională, reformarea mentalitatilor care stau la baza sistemului actual, precum și eforturi financiare care trebuie asumate. Realizarea procesului de reforma este o prioritate a Guvernului, care se angajează sa furnizeze resursele necesare.

Prezenta strategie vizează problemele sistemice în domeniul achizițiilor publice, asa cum au fost relevate în mai multe rapoarte de evaluare. Principalele puncte slabe ale sistemului achizițiilor publice, semnalate în perioada 2001-2004, se pot sintetiza după cum urmează:

- suprapuneri legislative și distribuție neclara a competentelor instituțiilor publice care sunt implicate în gestionarea sistemului achizițiilor publice, ceea ce a determinat o disolutie a autorității și, implicit, a responsabilităților;

- derogări ad-hoc de la prevederile legislației privind achizițiile publice, în cazul atribuirii unor contracte de mare anvergura;

- personal insuficient la nivelul structurii instituționale cu rol de reglementare și monitorizare;

- capacitate adesea redusă a autorităților contractante de a aplica procedurile de atribuire a contractelor de achiziție publică în mod corect și eficient;

- sistem neadecvat de control intern ex-ante;

- lipsa unei abordari coerente a procesului de instruire a personalului autorităților contractante;

- mecanism ineficient de colectare a informațiilor privind modul de funcționare a sistemului achizițiilor publice;

- sistem relativ lent și neperformant de soluționare a contestațiilor.

Prezenta strategie are în vedere remedierea, în intervalul de timp 2005-2007, a aspectelor negative constatate, asigurându-se astfel calitatea și eficienta modului de funcționare a sistemului achizițiilor publice în România, în concordanta cu cerințele și standardele impuse la nivelul Uniunii Europene.

II. Principii fundamentale

Fiecare acțiune cuprinsă în prezenta strategie se subsumeaza următoarelor principii, a căror respectare este esențială pentru perfecționarea unui sistem al achizițiilor publice viabil și funcțional:

- asigurarea deplinei compatibilitati legislative și instituționale cu acquis-ul comunitar și cu sistemele similare europene;

- adoptarea celor mai bune practici europene legate de funcționarea sistemului achizițiilor publice;

- crearea premiselor de creștere a eficientei, transparenței și competitivitatii achizițiilor în sectorul public.

B. Direcții de acțiune

Prezenta strategie este orientata pe următoarele direcții de acțiune:

I. perfecționarea cadrului legislativ;

II. întărirea capacității de implementare a legislației.

Prevederile prezentei strategii sunt completate cu cele ale planului de acțiune în care sunt detaliate măsurile pentru atingerea obiectivelor stabilite, termenele de realizare, instituțiile responsabile, resursele financiare necesare, precum și indicatorii de evaluare a realizării acestor măsuri.

I. Perfecționarea cadrului legislativ

Perfecționarea cadrului legislativ în domeniul achizițiilor publice se impune, în primul rând, ca urmare a necesității de transpunere în legislația naționala a prevederilor noului pachet legislativ european -

Directiva 18/2004/CE

privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de lucrări, de furnizare și de servicii,

Directiva 17/2004/CE

privind coordonarea procedurilor de achiziție aplicate de entitatile care operează în sectoarele apa, energie, transport și servicii poștale, publicate în Jurnalul Oficial al Comunităților Europene nr. L 134 din 30 aprilie 2004.

Ca abordare strategica de ansamblu, modalitatea de transpunere a recentelor prevederi legislative europene se va realiza prin elaborarea și adoptarea unei noi legi privind atribuirea contractelor de achiziție publică, care va reglementa atât achizițiile din sectorul "clasic" ( Directiva 18/2004/CE

), cat și achizițiile din sectorul "utilități" ( Directiva 17/2004/CE

). Prevederile corespunzătoare directivelor de "remedii" urmează să fie, de asemenea, incluse în obiectul de reglementare al viitoarei legi.

Noua legislație urmează sa integreze într-o viziune unitară atât sistemul "tradițional" al achizițiilor publice, cat și sistemul "achizițiilor electronice", evitandu-se în acest mod suprapuneri legislative care creează dificultăți de interpretare. De asemenea, în corpul noii legislații vor fi incluse și reglementări referitoare la atribuirea contractelor de concesiune de lucrări/servicii sau alte forme de parteneriat public-privat.

Normele de aplicare a legislației-cadru se vor constitui într-un document similar, într-o oarecare măsura, cu ghidurile utilizate pentru atribuirea contractelor de achiziție publică în cadrul procedurilor aferente instrumentelor financiare PHARE, ISPA și SAPARD.

Este constientizat deja faptul ca de reusita procesului de transpunere a acquis-ului comunitar depinde în mod fundamental accesarea sumelor nerambursabile de care România va beneficia prin intermediul fondurilor structurale/de coeziune începând cu anul 2007.

Intrarea în vigoare a noii legislații în materie de achiziții publice va trebui să se realizeze cu cel puțin 6 luni înainte de data aderării, pentru a se asigura o perioadă de adaptare suficienta a utilizatorilor finali la noile prevederi legislative.

II. Întărirea capacității de implementare a legislației

Elaborarea unei legislații pe deplin aliniate la acquis-ul comunitar nu reprezintă decât o primă condiție pentru a considera sistemul achizițiilor publice din România ca fiind corespunzător din punct de vedere al cerințelor europene.

Întărirea capacității de implementare a legislației la nivelul tuturor autorităților contractante - central și local -, precum și la nivelul structurii instituționale cu rol de reglementare și monitorizare reprezintă cea de-a doua direcție de acțiune avută în vedere în cadrul planului de acțiune.

Autoritățile contractante vor suporta impactul procesului de implementare a legislației în domeniul achizițiilor publice.

Principalele modalități de asigurare a intaririi capacității de implementare la nivelul autorităților contractante se pot sintetiza astfel:

- alocarea adecvată a resurselor umane și materiale la nivelul compartimentelor de achiziții din cadrul fiecărei autorități contractante;

- accesul facil la consultanța metodologică;

- utilizarea de instrumente de instruire și materiale de referința (buletine informative, ghiduri);

- participarea la programe de instruire periodică a personalului implicat în activitatea de achiziții publice.

Dezvoltarea instituțională la nivel central reprezintă un factor important în procesul de intarire a capacității de implementare, cu implicații directe inclusiv asupra autorităților contractante. Aceasta dezvoltare trebuie să pornească de la premisa asigurării, la un standard corespunzător, a următoarelor funcții:

a) funcția de reglementare legislativă;

b) funcția de reprezentare în cadrul comisiilor și grupurilor de lucru organizate la nivelul Comisiei Europene;

c) funcția de monitorizare, analiza și evaluare a modului de funcționare a sistemului achizițiilor publice;

d) funcția de consultanța metodologică;

e) funcția de elaborare și implementare a programelor de instruire continua, inclusiv elaborarea de ghiduri, manuale, suporturi de curs specifice pentru domeniul achizițiilor publice.

Separat de aceste funcții urmează să fie optimizate mecanismele de asigurare a controlului ex-ante și ex-post.

La nivel central, o primă problema care trebuie clarificata o reprezintă stabilirea instituției care să reprezinte autoritatea în materie de achiziții publice și care să dispună de independenta necesară îndeplinirii unei misiuni cu grad de "sensibilitate" ridicat.

În acest scop, măsurile propuse în planul de acțiune pleacă de la premisa dezvoltării unei noi structuri organizaționale care să dispună de resursele necesare îndeplinirii funcțiilor sus-menționate. În acest scop, prin

Ordonanța de urgenta a Guvernului nr. 74/2005

a fost înființată Autoritatea Naționala pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice (ANRMAP), ca instituție publică independenta, cu personalitate juridică, organ de specialitate al administrației publice centrale, aflată în directa coordonare a primului-ministru.

Obiectivele generale ale Autorității Naționale pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice sunt:

a) asigurarea unui cadru legislativ coerent și armonizat cu acquis-ul comunitar în domeniul achizițiilor publice;

b) îndeplinirea obligațiilor corelative derivate din aplicarea prevederilor directivelor Uniunii Europene în materie de achiziții publice;

c) asigurarea unui canal de comunicare permanent cu structurile din cadrul Comisiei Europene, cu instituțiile publice corespondente din statele membre și cu organisme de interes public național;

d) asigurarea unui cadru de aplicare conformă a legislației în domeniul achizițiilor publice;

e) dezvoltarea capacității de implementare la nivelul autorităților contractante.

Sistemul actual de rezolvare a contestațiilor este perceput ca având o eficienta redusă, ceea ce impune identificarea unor soluții noi pentru perfecționarea sa. Pentru rezolvarea acestei probleme se propune înființarea de complete specializate pentru soluționarea rapida a litigiilor privind aplicarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziție publică.

C. Metode de evaluare a îndeplinirii obiectivelor prezentei strategii

În scopul monitorizarii implementarii măsurilor prevăzute în prezenta strategie se instituie o comisie de monitorizare alcătuită din reprezentanți, la nivel de secretar de stat, ai Ministerului Integrării Europene, Ministerului Finanțelor Publice, Ministerului Justiției, Ministerului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului, Ministerului Comunicațiilor și Tehnologiei Informatiei și ai Ministerului Mediului și Gospodăririi Apelor. La lucrările Comisiei de monitorizare pot fi invitați reprezentanți ai societății civile.

Comisia de monitorizare se întrunește trimestrial sau ori de câte ori este nevoie. Comisia de monitorizare analizează stadiul implementarii obiectivelor prezentei strategii și propune măsuri de remediere a eventualelor deficiente. Comisia de monitorizare poate propune revizuirea prezentei strategii, în măsura în care aceasta trebuie adaptată constant situației reale a sistemului judiciar și angajamentelor asumate de România în contextul pregătirii pentru aderare la Uniunea Europeană.

În sprijinul Comisiei de monitorizare se instituie un grup tehnic de lucru, cuprinzând reprezentanți ai Ministerului Finanțelor Publice, Ministerului Justiției, Ministerului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului, Ministerului Comunicațiilor și Tehnologiei Informatiei, Consiliului Concurentei, Ministerului Integrării Europene și ai Ministerului Mediului și Gospodăririi Apelor. Grupul tehnic de lucru pregătește lucrările Comisiei de monitorizare și se întrunește lunar sau ori de câte ori este nevoie. Grupul tehnic de lucru elaborează un raport lunar privind îndeplinirea obiectivelor prezentei strategii în conformitate cu termenele prevăzute în planul de acțiune, pe care îl înaintează factorilor de decizie ai Ministerului Integrării Europene și ai Ministerului Finanțelor Publice. Înainte de întrunirea Comisiei de monitorizare, Grupul tehnic de lucru pregătește un raport trimestrial privind îndeplinirea obiectivelor prezentei strategii în conformitate cu termenele prevăzute în planul de acțiune, pe care îl înaintează membrilor Comisiei de monitorizare cu cel puțin 5 zile înainte de reuniune. Coordonarea activității Grupului tehnic de lucru revine reprezentantului nominalizat al Ministerului Integrării Europene, care va decide modalitatea de îndeplinire eficienta a acestei coordonari.

Monitorizarea prin mecanismele și măsurile propuse mai sus se completează cu concluziile monitorizarii de către Comisia Europeană a angajamentelor asumate de România în contextul încheierii negocierilor de aderare, relevante pentru domeniul achizițiilor publice. În acest scop Guvernul României se angajează să raporteze semestrial Comisiei Europene stadiul implementarii prezentei strategii.