Decizia nr. 202/2018

Valer Dorneanu

- președinte

Marian Enache

- judecător

Petre Lăzăroiu

- judecător

Mircea Ștefan Minea

- judecător

Daniel Marius Morar

- judecător

Mona-Maria Pivniceru

- judecător

Livia Doina Stanciu

- judecător

Varga Attila

- judecător

Cristina Teodora Pop

- magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Marinela Mincă.

1.

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 43 alin. (1) din Legea nr. 188/1999

privind Statutul funcționarilor publici, excepție ridicată de Nicușor Daniel Constantinescu în Dosarul nr. 6.854/2/2014 al Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția penală, care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 1.245D/2017.

2.

La apelul nominal se constată lipsa autorului excepției. Procedura de citare este legal îndeplinită. Magistratul-asistent referă asupra faptului că, la dosarul cauzei, autorul excepției a depus o cerere de judecată în lipsă.

3.

Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate, ca neîntemeiată. Se susține că legiuitorul a avut în vedere, cu precădere, respectarea îndatoririlor legale, specifice funcției publice, și care, de altfel, formează categoria îndatoririlor de serviciu. Se arată că textul criticat reglementează o obligație de a face și o obligație de a nu face, în privința celei dintâi legiuitorul prevăzând și exigențele pe care funcționarul public trebuie să le îndeplinească, respectiv profesionalism, legalitate și imparțialitate. Cu privire la obligația de a nu face, legiuitorul nu a reglementat, în mod expres, faptele de la care funcționarul public trebuie să se abțină, putând fi, astfel, avută în vedere orice faptă și nicio limitare a prejudiciului provocat prin faptele sale, intrând sub incidența dispozițiilor

art. 43 alin. (1) din Legea nr. 188/1999

atât prejudiciile materiale, cât și cele morale. Pentru aceste motive se susține că textul criticat este reglementat în termeni clari și preciși, fiind îndeplinite condițiile de calitate a legii. Se arată, totodată, că neconstituționalitatea prevederilor

art. 43 alin. (1) din Legea nr. 188/1999

este dedusă din aplicarea concretă a acestora în cauza în cadrul căreia a fost invocată prezenta excepție de neconstituționalitate.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

4.

Prin Încheierea din 10 martie 2017, pronunțată în Dosarul nr. 6.854/2/2014, Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția penală a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor

art. 43 alin. (1) din Legea nr. 188/1999

privind Statutul funcționarilor publici, într-o cauză având ca obiect soluționarea unor apeluri împotriva unei sentințe penale de condamnare, prin care, în sarcina autorului excepției, a fost reținută infracțiunea de abuz în serviciu, sentință în a cărei motivare se face trimitere la încălcarea obligațiilor prevăzute la

art. 43 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 , ca temei al săvârșirii infracțiunii reglementate la

art. 297 din Codul penal .

5.

În motivarea excepției de neconstituționalitate se susține că textul criticat contravine prevederilor

art. 1 alin. (5) din Constituție

și, în subsidiar, dispozițiilor

art. 21 alin. (3) din Constituție

și

art. 6 din Convenție , atunci când acestea sunt invocate ca „suport“ pentru infracțiunea de abuz în serviciu. Se arată că textul criticat, pe de o parte, nu permite funcționarilor publici să îi anticipeze efectele și să își adapteze conduita profesională la exigențele sale, iar, pe de altă parte, impune un anumit tip de comportament, nedefinit ca cerințe și dimensiune, a cărui nerespectare duce la aplicarea prevederilor

art. 297 din Codul penal . Se susține că dispozițiile

art. 43 alin. (1) din Legea nr. 188/1999

sunt cu atât mai lipsite de claritate, cu cât enumeră mai multe obligații, care trebuie îndeplinite cumulativ, iar, neîndeplinirea uneia dintre condițiile prevăzute prin textul criticat atrage aplicarea prevederilor

art. 246 din Codul penal din 1969 ,

art. 297 din Codul penal

sau ale

art. 13^2 din Legea nr. 78/2000 . Se arată că

art. 43 alin. (1) din Legea nr. 188/1999

descrie fapta unui funcționar public pasibil de a săvârși infracțiunea de abuz în serviciu, deoarece, fiind lipsit de profesionalism, nefiind imparțial și neadoptând o atitudine pasivă, intenționează să producă un prejudiciu prin activitatea sa, prevăzând, așadar, că acest rezultat se va produce, fără ca, în schimbul atitudinii sale abuzive, defectuoase, să se prefigureze un beneficiu al său sau al altuia. Prin urmare, se susține că, prin redactarea neclară a textului criticat, acesta poate fi aplicat unui funcționar public dezinteresat, care prevede că va săvârși o infracțiune de abuz în serviciu, pentru că se află în una dintre situațiile anterior menționate, și acceptă că va produce un rezultat prejudiciabil, fără a cunoaște întinderea acestui rezultat și fără a ști cum să se comporte pentru a fi apreciat ca fiind profesionist și imparțial, funcționar care riscă, în acest fel, ani grei de închisoare, doar din dorința de a rămâne în funcția pe care o deține. Se arată că o astfel de interpretare duce la aplicarea pedepsei penale a închisorii, prevăzută pentru infracțiunea de abuz în serviciu, unor funcționari publici cărora li se reproșează lipsa de profesionalism, imparțialitatea, pasivitatea sau o atitudine mult prea activă, fără, însă, ca aceste acțiuni sau omisiuni să conțină o rezoluție infracțională. De asemenea este invocată interpretarea dispozițiilor

art. 43 alin. (1) din Legea nr. 188/1999

în coroborare cu

Decizia nr. 405 din 15 iunie 2016 , paragraful 61, prin care Curtea Constituțională a statuat că elementele constitutive ale infracțiunii de abuz în serviciu trebuie să rezulte din norma primară ce reglementează infracțiunea săvârșită și nu din raționamente ale judecătorului de natură să substituie normele juridice. Se mai susține că, pentru motivele anterior menționate, textul criticat creează discriminare între anumiți funcționari publici, în sarcina cărora procurorii sau instanțele de judecată rețin săvârșirea infracțiunii de abuz în serviciu, ca

urmare a neîndeplinirii condițiilor prevăzute la

art. 43 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 , și alți funcționari publici, care, aflându-se în aceeași situație, nu sunt condamnați pentru săvârșirea unei infracțiuni. Se susține că, potrivit reglementării criticate, aceeași faptă a unui funcționar public poate fi apreciată ca abatere disciplinară, neglijență în serviciu sau abuz în serviciu, fără a exista criterii obiective de diferențiere între acestea. Se face trimitere la considerentele deciziilor Curții Constituționale

nr. 573 din 3 mai 2011 ,

nr. 196 din 4 aprilie 2013 ,

nr. 166 din 17 martie 2015

și

nr. 553 din 16 iulie 2015 , prin care instanța de contencios constituțional a statuat cu privire la standardele de calitate a legii. De asemenea se face referire la considerentele Deciziei Curții Constituționale

nr. 405 din 15 iunie 2016 .

6.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția penală opinează că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. Se arată că textul criticat, statuând asupra unei îndatoriri cu caracter general a funcționarilor publici de a-și îndeplini atribuțiile de serviciu cu imparțialitate, profesionalism și în conformitate cu legea, precum și de a se abține de la orice faptă cauzatoare de prejudicii, nu este de natură a încălca dispozițiile

art. 1 alin. (5) din Constituție . Se susține, însă, că autorul nu invocă adevărate vicii de neconstituționalitate, derivate din redactarea inexactă a dispozițiilor

art. 43 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 , ci susține că lipsa de claritate, precizie și previzibilitate provine dintr-o eventuală invocare a încălcării obligației reglementate prin textul criticat în scopul reținerii săvârșirii infracțiunii de abuz în serviciu. Prin urmare, se apreciază că autorul excepției deduce neconstituționalitatea textului criticat din felul în care acesta a fost aplicat în cauza în care a fost invocată prezenta excepție de neconstituționalitate, aspect ce excedează competenței instanței de contencios constituțional. Mai mult, se susține că neconstituționalitatea textului criticat este argumentată prin compararea acestuia cu alte dispoziții legale, aspect ce face aplicabilă, în prezenta cauză, mutatis mutandis, Decizia Curții Constituționale

nr. 537 din 15 octombrie 2014 . Se mai arată că invocarea dispozițiilor

art. 43 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 , prin raportare la

art. 21 alin. (3) din Constituție , nu este pertinentă, având în vedere natura normei criticate și faptul că dreptul la un proces echitabil poate fi asigurat prin dispoziții de drept procesual penal.

7.

Potrivit prevederilor

art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

8.

Guvernul apreciază că excepția de neconstituționalitate este inadmisibilă. Se arată, în acest sens, că autorul argumentează neconstituționalitatea textului criticat prin raportare la prevederile

art. 297 din Codul penal . Or, conform dispozițiilor

art. 2 alin. (1)

și

(2) din Legea nr. 47/1992

privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale și celor statuate de instanța de contencios constituțional prin

Decizia nr. 254 din 5 mai 2016 , astfel de excepții sunt respinse ca inadmisibile.

9.

Avocatul Poporului apreciază că dispozițiile

art. 43 alin. (1) din Legea nr. 188/1999

sunt constituționale. Se susține că textul criticat este clar, precis și previzibil, fiind în acord cu standardele de calitate a legii, așa cum ele au fost stabilite prin jurisprudența Curții Constituționale și prin cea a Curții Europene a Drepturilor Omului. Se face trimitere la hotărârile Curții Europene a Drepturilor Omului din 5 ianuarie 2000 și 8 iulie 2008, pronunțate în cauzele Beyeler împotriva Italiei, paragraful 109, și Fener Rum Patrikligi împotriva Turciei, paragraful 70. Se arată, totodată, că prevederile

art. 21 alin. (3)

nu sunt aplicabile în prezenta cauză, întrucât textul criticat reprezintă o normă de drept substanțial, și nu de drept procedural.

10.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile

Constituției , precum și

Legea nr. 47/1992,

reține următoarele:

11.

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor

art. 146 lit. d) din Constituție , precum și ale

art. 1 alin. (2),

ale

art. 2,

3,

10

și

29 din Legea nr. 47/1992,

să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

12.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile

art. 43 alin. (1) din Legea nr. 188/1999

privind Statutul funcționarilor publici, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 29 mai 2007, potrivit cărora: „Funcționarii publici au obligația să își îndeplinească cu profesionalism, imparțialitate și în conformitate cu legea îndatoririle de serviciu și să se abțină de la orice faptă care ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului funcționarilor publici“.

13.

Se susține că textul criticat contravine prevederilor constituționale ale

art. 1 alin. (5)

referitor la calitatea legii,

art. 20

cu privire la tratatele internaționale privind drepturile omului,

art. 21 alin. (3)

privind dreptul la un proces echitabil și

art. 124

referitor la înfăptuirea justiției, precum și prevederilor

art. 6 din Convenția

pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale cu privire la dreptul la un proces echitabil.

14.

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată că, prin

Decizia nr. 405 din 15 iunie 2016 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 517 din 8 iulie 2016, a constatat că dispozițiile

art. 246 din Codul penal din 1969

și ale

art. 297 alin. (1) din Codul penal , ce reglementează infracțiunea de abuz în serviciu, sunt constituționale, în măsura în care prin sintagma „îndeplinește în mod defectuos“ din cuprinsul acestora se înțelege „îndeplinește prin încălcarea legii“.

15.

Prin decizia anterior menționată, paragraful 64, Curtea a reținut că neîndeplinirea sau îndeplinirea defectuoasă a unui act din categoria celor care intră în atribuțiile de serviciu ale funcționarului public, în vederea reținerii infracțiunii de abuz în serviciu, trebuie să se raporteze la atribuții prevăzute într-un act normativ cu putere de lege. De asemenea, ca urmare a pronunțării Deciziei

nr. 405 din 15 iunie 2016 , infracțiunea de abuz în serviciu a devenit o incriminare subsidiară, aplicabilă în situația în care nu există o dispoziție legală distinctă, care să incrimineze încălcarea de către funcționarul public a respectivelor obligații legale. Totodată, prin aceeași decizie, paragraful 85, instanța de contencios constituțional a reținut că o „vătămare a drepturilor sau intereselor legitime“ presupune afectarea, lezarea unei persoane fizice sau juridice în dorința/preocuparea acesteia de a-și satisface un drept/interes ocrotit de lege. În acest context s-a constatat că vătămarea intereselor legale ale unei persoane presupune orice încălcare, orice atingere, fie ea fizică, morală sau materială, adusă intereselor protejate de Constituție și de legile în vigoare, potrivit Declarației Universale a Drepturilor Omului. Așadar, Curtea a reținut că gama intereselor (dorința de a satisface anumite nevoi, preocuparea de a obține un avantaj etc.) la care face referire textul legal este foarte largă, ea incluzând toate posibilitățile de manifestare ale persoanei potrivit cu interesele generale ale societății pe care legea i le recunoaște și i le

garantează. Cu același prilej, Curtea a reținut, însă, că este totuși necesar ca fapta săvârșită de funcționarul public să prezinte o anumită gravitate, pentru a putea fi încadrată potrivit dispozițiilor

art. 246 din Codul penal din 1969

și ale

art. 297 alin. (1) din Codul penal , ce incriminează infracțiunea de abuz în serviciu. S-a arătat, în acest sens, că, în caz contrar, neexistând gradul de pericol social al unei infracțiuni, fapta atrage, după caz, numai răspunderea administrativă sau disciplinară.

16.

Având în vedere considerentele mai sus arătate, Curtea constată că reținerea săvârșirii infracțiunii de abuz în serviciu presupune nu doar neîndeplinirea sau îndeplinirea defectuoasă de către un funcționar public a atribuțiilor sale de serviciu, reglementate prin legi sau acte normative de nivelul legii, ci și îndeplinirea celorlalte condiții prevăzute în ipoteza normei de incriminare, așa cum acestea au fost analizate în considerentele Deciziei

nr. 405 din 15 iunie 2016 . Așa fiind, faptele de abuz în serviciu trebuie să cauzeze o pagubă sau o vătămare a drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane fizice sau juridice, să fie săvârșite cu intenție directă sau indirectă și să prezinte un anumit grad de pericol pentru valorile sociale ocrotite prin normele juridice de incriminare a abuzului în serviciu, de natură a atrage răspunderea penală a funcționarului public, și nu angajarea altei forme de răspundere juridică.

17.

În acest sens, prin aceeași decizie, mai sus citată, paragraful 80, Curtea a reținut că sarcina aplicării principiului „ultima ratio“ revine, pe de-o parte, legiuitorului, iar, pe de altă parte, organelor judiciare chemate să aplice legea. Astfel, Curtea a apreciat că responsabilitatea de a reglementa și aplica, în acord cu principiul anterior menționat, prevederile privind abuzul în serviciu ține atât de autoritatea legiuitoare primară/delegată (Parlament/Guvern), cât și de organele judiciare - Ministerul Public și instanțele judecătorești -, indiferent dacă subiectul activ este acuzat conform unor reguli speciale de acuzare sau unor proceduri penale ordinare.

18.

În realitate, textul criticat prevede o obligație cu caracter general, a funcționarilor publici, de a-și îndeplini îndatoririle de serviciu cu profesionalism, imparțialitate și în conformitate cu legea, precum și obligația acestora de a se abține de la orice faptă prin care ar putea crea prejudicii persoanelor fizice sau juridice, sau care ar aduce atingere prestigiului funcției publice cu care au fost învestiți. Această obligație este reglementată în vederea asigurării îndeplinirii de către funcționarii publici, cu corectitudine, profesionalism și probitate, a atribuțiilor ce le revin.

19.

Așa fiind, o normă juridică din cuprinsul unui act normativ de nivelul legii, care prevede obligații ale funcționarilor publici, cum este și cea de la

art. 43 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 , criticată de autorul excepției, nu poate fi exclusă de plano din sfera mecanismului juridic mai sus arătat, ce are ca rezultat reținerea săvârșirii infracțiunii de abuz în serviciu, dar nici nu poate fi inclusă, de principiu, în aceasta, încadrarea unei fapte drept infracțiune de abuz în serviciu urmând a fi făcută, prin raportare la o asemenea reglementare, de către organele judiciare, în fiecare caz concret, în funcție de condițiile săvârșirii ei și de gravitatea urmărilor produse.

20.

Pentru aceste motive, Curtea reține că dispozițiile

art. 43 alin. (1) din Legea nr. 188/1999

nu pot constitui per se un „suport“ al infracțiunii de abuz în serviciu, așa cum le denumește autorul excepției, ci potențiale prevederi de raportare a normelor ce reglementează infracțiunea anterior menționată, condamnarea unei persoane, ca urmare a încălcării lor, pentru săvârșirea infracțiunii de abuz în serviciu urmând a se materializa în urma constatării de către organele judiciare, in concreto, a îndeplinirii condițiilor mai sus analizate.

21.

Toate aceste aspecte sunt valabile, atât pentru prevederile

art. 43 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 , cât și pentru toate actele normative de nivelul legii ce reglementează obligații ale funcționarilor publici, fără, însă, ca, în acest fel, să fie încălcate standardele de calitate a legii, prevăzute la

art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală . Aceasta întrucât lăsarea la latitudinea organelor judiciare a aprecierii referitoare la întrunirea elementelor constitutive ale unei infracțiuni, în general, și a infracțiunii de abuz în serviciu, în special, așa cum aceste elemente constitutive au fost circumstanțiate printr-o decizie a Curții Constituționale, respectiv

Decizia nr. 405 din 15 iunie 2016 , nu este de natură a conferi un caracter neclar, imprecis sau imprevizibil dispozițiilor legale ce urmează a fi astfel interpretate și aplicate.

22.

În ceea ce privește pretinsa încălcare, prin textul criticat, a prevederilor

art. 21 alin. (3) din Constituție

și

art. 6 din Convenție , Curtea constată că acestea nu sunt aplicabile în prezenta cauză, întrucât dispozițiile

art. 43 alin. (1) din Legea nr. 188/1999

reglementează obligații ale funcționarilor publici, iar dreptul la un proces echitabil este un drept fundamental ce poate fi asigurat prin norme de drept procesual. Pentru aceleași motive, Curtea reține că nu sunt aplicabile, în prezenta cauză, nici prevederile

art. 124 din Constituție , deoarece acestea reglementează cu privire la înfăptuirea justiției.

23.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul

art. 146 lit. d)

și al

art. 147 alin. (4) din Constituție , al

art. 1-3,

al

art. 11 alin. (1) lit. A.d)

și al

art. 29 din Legea nr. 47/1992 , cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Nicușor Daniel Constantinescu în Dosarul nr. 6.854/2/2014 al Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția penală și constată că dispozițiile

art. 43 alin. (1) din Legea nr. 188/1999

privind Statutul funcționarilor publici sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția penală și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 3 aprilie 2018.