Decizia nr. 633/2016

Valer Dorneanu

- președinte

Marian Enache

- judecător

Petre Lăzăroiu

- judecător

Mircea Ștefan Minea

- judecător

Daniel-Marius Morar

- judecător

Mona-Maria Pivniceru

- judecător

Livia Doina Stanciu

- judecător

Simona-Maya Teodoroiu - judecător

Varga Attila

- judecător

Ingrid Alina Tudora

- magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Ștefania Șofronea.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 488 alin. (1) din Codul de procedură civilă, excepție ridicată de Mihaela Ramona Șerban în Dosarul nr. 1.166/59/2013 al Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal. Excepția formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 273D/2016.

2. La apelul nominal lipsesc părțile, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.

3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate. În acest sens, invocă jurisprudența în materie a Curții Constituționale, concretizată, spre exemplu, prin

Decizia nr. 747 din 16 decembrie 2014 .

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:

4. Prin Încheierea din 5 februarie 2016, pronunțată în Dosarul nr. 1.166/59/2013, Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 488 alin. (1) din Codul de procedură civilă. Excepția a fost ridicată de Mihaela Ramona Șerban cu ocazia judecării recursului declarat împotriva Sentinței civile nr. 64 din 7 martie 2014, pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, prin care a fost respinsă cererea de suspendare a executării Deciziei nr. 98 din 27 august 2013 a Consiliului Baroului Timiș, prin care s-a dispus încetarea calității de avocat a acesteia prin constatarea nedemnității profesionale cu consecința radierii acesteia de pe Tabloul avocaților definitivi din Baroul Timiș.

5. În motivarea excepției de neconstituționalitate autoarea acesteia susține că prevederile legale criticate sunt neconstituționale deoarece, având în vedere faptul că în materia contenciosului administrativ calea de atac este recursul, se află în situația în care nu poate critica o hotărâre a instanței de fond în această materie pentru netemeinicie, ci doar pentru motive de nelegalitate. Arată că în noul Cod de procedură civilă nu se mai regăsește corespondentul art. 304^1 din vechiul Cod de procedură civilă, care prevedea că în cazul în care hotărârea nu poate fi atacată cu apel, instanța putea să examineze cauza sub toate aspectele. Așa fiind, în contextul noii reglementări, consideră că singura cale de atac în materia contenciosului administrativ este ineficientă, întrucât prin intermediul ei nu mai pot fi invocate decât motive de nelegalitate, iar nu și aspecte de netemeinicie ale sentinței atacate, cu consecința încălcării accesului liber la justiție, consacrat de dispozițiile constituționale ale art. 21 alin. (1)-(3).

6. Autoarea excepției precizează faptul că prin necorelarea prevederilor

art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004

cu cele ale art. 488 alin. (1) din Codul de procedură civilă, se încalcă obligația legiuitorului de a asigura existența unor norme legale previzibile, clare și stabile, având în vedere că prin noul Cod de procedură civilă s-a suprimat practic dreptul justițiabililor de a invoca aspecte de netemeinicie a hotărârii judecătorești atacate cu recurs, atunci când lipsește calea de atac a apelului, drept pe care aceștia îl aveau sub imperiul vechiului Cod de procedură civilă. Așa fiind, în opinia autoarei excepției de neconstituționalitate, art. 129 din Constituție rămâne fără conținut întrucât, în speța de față, recursul nu mai este o cale de atac eficientă și efectivă, sens în care invocă jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, și anume Cauza Airey contra Irlandei din 9 octombrie 1979.

7. Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal apreciază că norma procedurală criticată nu contravine dispozițiilor constituționale invocate, fiind de competența exclusivă a legiuitorului instituirea regulilor de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești și modalitatea de exercitare a căilor de atac, iar principiul accesului liber la justiție nu presupune accesul la toate structurile judecătorești și la toate mijloacele procedurale prin care se înfăptuiește justiția.

8. Potrivit prevederilor

art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

9. Guvernul apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. În esență, se face referire la jurisprudența în materie a Curții Constituționale, exemplu fiind

Decizia nr. 747 din 16 decembrie 2014 , concluzionând că, "în considerarea concepției de ansamblu a noului regim al căilor de atac în materie procesual civilă, reglementarea de drept comun privitoare la motivele de nelegalitate pentru care se poate cere casarea unor hotărâri judecătorești, dă expresie exigențelor normelor constituționale, convenționale și legale privitoare la dreptul la un proces echitabil în termen rezonabil (optim și previzibil) și principiului constituțional privind exercitarea căilor de atac în condițiile legii."

10. Avocatul Poporului apreciază că nu poate fi reținută critica de neconstituționalitate a art. 488 alin. (1) din Codul de procedură civilă față de art. 21 alin. (1)-(3) și art. 129 din Constituție. Soluția legislativă adoptată de legiuitor nu relevă niciun fine de neconstituționalitate, reglementarea criticată constituind tocmai temeiul de drept al controlului judiciar exercitat pe calea recursului.

11. Totodată, arată că din examinarea excepției invocate, se observă că autoarea acesteia nu formulează o veritabilă critică de neconstituționalitate, ci sugerează o modificare a legii, aspect ce excedează competenței Curții Constituționale.

12. Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și

Legea nr. 47/1992 , reține următoarele:

13. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale

art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992 , să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

14. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile art. 488 alin. (1) din Codul de procedură civilă, republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 247 din 10 aprilie 2015, potrivit cărora, "(1) Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate:

1. când instanța nu a fost alcătuită potrivit dispozițiilor legale;

2. dacă hotărârea a fost pronunțată de alt judecător decât cel care a luat parte la dezbaterea pe fond a procesului sau de un alt complet de judecată decât cel stabilit aleatoriu pentru soluționarea cauzei ori a cărui compunere a fost schimbată, cu încălcarea legii;

3. când hotărârea a fost dată cu încălcarea competenței de ordine publică a altei instanțe, invocată în condițiile legii;

4. când instanța a depășit atribuțiile puterii judecătorești;

5. când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității;

6. când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei;

7. când s-a încălcat autoritatea de lucru judecat;

8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material."

15. În opinia autoarei excepției de neconstituționalitate aceste prevederi contravin dispozițiilor constituționale ale art. 21 alin. (1)-(3) privind accesul liber la justiție și dreptul la un proces echitabil, și art. 129 referitor la folosirea căilor de atac. De asemenea, apreciază a fi încălcate și dispozițiile art. 6 paragraful 1 privind dreptul la un proces echitabil și art. 13 privind dreptul la un recurs efectiv din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, prin raportare la art. 20 din Legea fundamentală, referitor la tratatele internaționale privind drepturile omului.

16. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că soluția legislativă criticată din Codul de procedură civilă a mai făcut obiect al controlului de constituționalitate din perspectiva unor critici similare. În acest sens, este

Decizia nr. 747 din 16 decembrie 2014

referitoare la excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 488 din Codul de procedură civilă coroborate cu cele ale art. 10 alin. (2) și

art. 20 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , precum și a prevederilor

art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012

pentru punerea în aplicare a

Legii nr. 134/2010

privind Codul de procedură civilă, și

Decizia nr. 141 din 12 martie 2015

referitoare la excepția de neconstituționalitate a prevederilor

art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

și a celor ale

art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012

pentru punerea în aplicare a

Legii nr. 134/2010

privind Codul de procedură civilă, decizii prin care Curtea a constatat că aceste prevederi sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

17. În esență, și în speța de față, autoarea excepției deduce neconstituționalitatea reglementării legale criticate din perspectiva faptului că în materia contenciosului administrativ hotărârile primei instanțe pot fi atacate numai cu recurs, și doar pentru motive de nelegalitate, nu și pentru motive de netemeinicie, astfel încât recursul nu mai este o cale de atac cu caracter devolutiv și nu mai reprezintă o cale de atac eficientă și efectivă. În acest context, Curtea subliniază că în vechea reglementare a Codului de procedură civilă, în art. 304 din acest act normativ, se prevedea că modificarea sau casarea unor hotărâri se poate cere în anumite situații, expres și limitativ prevăzute de lege, numai pentru motive de nelegalitate, iar la art. 304^1 din același cod, se stipula faptul că "Recursul declarat împotriva unei hotărâri care, potrivit legii, nu poate fi atacată cu apel, nu este limitat la motivele de casare prevăzute în art. 304, instanța putând să examineze cauza sub toate aspectele". Ca urmare a modificărilor aduse Codului de procedură civilă din 1865, soluția legislativă cuprinsă în art. 304^1 a fost eliminată, critica autoarei excepției din prezenta cauză fiind motivată din prisma acestui eveniment legislativ, având în vedere faptul că în noua reglementare nu se mai regăsește corespondentul art. 304^1 din Codul de procedură civilă din 1865. Autoarea excepției este nemulțumită de faptul că se ajunge în situația ca în materia contenciosului administrativ, prin recursul formulat, să poată fi invocate numai motivele de casare prevăzute de art. 488 din Codul de procedură civilă, hotărârea atacată putând fi analizată numai pentru motive de nelegalitate, nu și de netemeinicie.

18. În contextul criticilor astfel formulate, Curtea a reținut faptul că natura juridică a recursului în sistemul căilor de atac împotriva hotărârilor judecătorești a cunoscut modificări de-a lungul timpului, recursul fiind considerat uneori o cale de atac ordinară, alteori, deși considerat o cale extraordinară de atac, el putea fi exercitat și pentru motive de netemeinicie a hotărârii, pentru ca în prezent, în noua reglementare a acestei instituții juridice, recursul să fie calificat ca fiind o cale extraordinară de atac, exclusiv pentru motive de nelegalitate a hotărârii. Prin prevederile art. 488 din Codul de procedură civilă, care consacră motivele de casare ale unor hotărâri judecătorești, legiuitorul a acordat o eficiență sporită principiului conform căruia recursul este o cale de atac nedevolutivă. Astfel, spre deosebire de vechea reglementare, care instituia posibilitatea examinării cauzei sub toate aspectele, conform art. 304^1 din Codul de procedură civilă din 1865, noile norme nu mai prevăd nicio excepție de la regula mai sus amintită.

19. Curtea a reținut că, așa cum prevede art. 2 din Codul de procedură civilă, acest act normativ constituie procedura de drept comun în materie civilă, dispozițiile acestui cod aplicându-se și în alte materii reglementate prin legi speciale, în măsura în care acestea nu cuprind dispoziții contrare. Prin

Legea nr. 76/2012

pentru punerea în aplicare a

Legii nr. 134/2010 , a fost modificată doar parțial procedura contenciosului administrativ, reglementată prin

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , tocmai pentru a se asigura eficiența noilor dispoziții procedurale, urmând ca, în măsura în care dispozițiile legii speciale nu conțin anumite dispoziții din Codul de procedură civilă, acestea să fie complinite cu prevederile codului. După adoptarea noului Cod de procedură civilă, în materia contenciosului administrativ este menținut sistemul dublului grad de jurisdicție, respectiv instanțele de fond care soluționează litigiile de contencios administrativ sunt, după caz, secțiile de contencios administrativ și fiscal ale tribunalelor sau ale curților de apel, fiind menținută, de asemenea, prin prevederile

art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 , după intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă, calea de atac a recursului împotriva hotărârilor judecătorești pronunțate de către instanțele de fond. Ca atare, și după intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă, recursul împotriva hotărârii instanței de fond se exercită în condițiile prevăzute de

art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 , în termen de 15 zile de la comunicare, acesta fiind suspensiv de executare.

20. Curtea a reținut, așadar, că în materia contenciosului administrativ, hotărârile pronunțate în primă instanță nu pot fi atacate cu apel, singura cale de atac de reformare ce poate fi exercitată fiind aceea a recursului. Norma specială cuprinsă în

art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004

a rămas aplicabilă și după intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă, situație reglementată expres în

art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 , potrivit căreia, în materia contenciosului administrativ și fiscal, precum și în materia azilului, nu este prevăzută calea de atac a apelului. Prin derogare de la regimul de drept comun prevăzut în Codul de procedură civilă, în contenciosul administrativ, recursul este, în toate cazurile, suspensiv de executare, așadar hotărârea pronunțată în primă instanță, potrivit legii contenciosului administrativ, deși nu este susceptibilă de apel, nu poate fi pusă în executare. În cazul admiterii recursului, instanța casează sentința și rejudecă procesul în fond. Casarea cu trimitere spre rejudecare la prima instanță este permisă o singură dată în cursul unui proces, în două cazuri expres și limitativ prevăzute în

art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 , și anume atunci când hotărârea primei instanțe a fost pronunțată fără a se judeca fondul, sau dacă judecata s-a făcut în lipsa părții care a fost nelegal citată, atât la administrarea probelor, cât și la dezbaterea fondului. Nu se poate dispune casarea cu trimitere dacă judecata în primă instanță s-a făcut în lipsa părții care a fost nelegal citată la administrarea probelor, dar a fost legal citată la dezbaterea fondului, în acest caz urmând ca instanța de recurs să caseze sentința și să rejudece litigiul în fond.

21. În jurisprudența sa, spre exemplu

Decizia nr. 462 din 17 septembrie 2014 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 775 din 24 octombrie 2014, Curtea a reținut că "legiuitorul are îndreptățirea constituțională de a considera materia contenciosului administrativ ca fiind una aparte, cu reguli specifice, inclusiv în ceea ce privește stabilirea căilor de atac". De asemenea, Curtea a observat că, în materia contenciosului administrativ, "spre deosebire de dreptul comun unde hotărârile pronunțate în primă instanță pot fi atacate cu apel cu toate consecințele care decurg din aceasta, [...] potrivit

art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012

pentru punerea în aplicare a

Legii nr. 134/2010

privind Codul de procedură civilă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012, legiuitorul a optat pentru menținerea căii de atac a recursului, și nu pentru înlocuirea acestuia cu calea de atac a apelului. În lumina noului Cod de procedură civilă, recursul în materia contenciosului administrativ este esențialmente diferit de recursul exercitat în această materie în vechea reglementare, care permitea, de principiu, examinarea cauzei sub toate aspectele pe calea recursului. Așadar, ca urmare a acestei excluderi, hotărârile primei instanțe date în litigiile de contencios administrativ rămân a fi supuse în continuare recursului."

22. Referitor la critica potrivit căreia posibilitatea exercitării recursului nu are semnificația asigurării dublului grad de jurisdicție, având în vedere că recursul nu are caracter devolutiv, fapt ce nu conduce la o nouă judecată în fond, ci este o cale de atac care asigură doar un control de legalitate asupra hotărârii judecătorești atacate, prin

Decizia nr. 544 din 28 aprilie 2011 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 514 din 21 iulie 2011, Curtea a respins, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 10 alin. (2) și

art. 20 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , și a reținut că "dreptul la două grade de jurisdicție este garantat numai în materie penală, potrivit prevederilor art. 2 din Protocolul nr. 7 adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, chiar și aici putând fi instituite însă unele excepții de la această regulă".

23. În același sens este și

Decizia nr. 491 din 6 mai 2008 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 446 din 13 iunie 2008, prin care Curtea, analizând o critică referitoare la lipsa posibilității de a declara și calea de atac a apelului împotriva hotărârii instanței de contencios administrativ, a reținut că "este de competența exclusivă a legiuitorului instituirea regulilor de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești și modalitatea de exercitare a căilor de atac, iar principiul accesului liber la justiție presupune posibilitatea celor interesați de a le exercita, în condițiile stabilite prin lege, astfel încât accesul liber la justiție nu presupune accesul la toate structurile judecătorești și la toate mijloacele procedurale prin care se înfăptuiește justiția. Niciun text din Constituție nu garantează dreptul la două grade de jurisdicție. Chiar și reglementările internaționale în domeniul drepturilor omului, respectiv art. 2 din Protocolul nr. 7 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, garantează dreptul la dublul grad de jurisdicție exclusiv în materie penală, nu și în cauzele de natură administrativă."

24. De altfel, în jurisprudența sa, spre exemplu

Decizia nr. 423 din 8 iulie 2014 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 663 din 9 septembrie 2014, Curtea a statuat că "exercitarea unui drept de către titularul său nu poate avea loc decât într-un anumit cadru juridic, stabilit de legiuitor, cu respectarea anumitor exigențe, de natură a preveni eventualele abuzuri și tergiversarea soluționării cauzelor deduse judecății". Ca atare, prin reglementarea criticată, legiuitorul nu a înțeles să restrângă accesul liber la justiție sau dreptul la apărare, ci să asigure un climat de ordine indispensabil exercitării în condiții optime a acestor drepturi constituționale.

25. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al

art. 29 din Legea nr. 47/1992 , cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Mihaela Ramona Șerban în Dosarul nr. 1.166/59/2013 al Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal și constată că prevederile art. 488 alin. (1) din Codul de procedură civilă sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 27 octombrie 2016.