Decizia nr. 403/2022

Articolul 28

alin. (3) :

„Măsura desființării construcțiilor se aplică și în situația în care, la expirarea termenului de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției, contravenientul nu a obținut autorizația necesară.“;

–

Articolul 35

alin. (3) : „În măsura în care prin prezenta lege nu se dispune altfel, sunt aplicabile prevederile

Ordonanței Guvernului nr. 2/2001

privind regimul juridic al contravențiilor, aprobată cu modificări și completări prin

Legea nr. 180/2002 , cu modificările ulterioare, cu excepția dispozițiilor

art. 28 și 29. “

13.

În opinia autorului excepției de neconstituționalitate, aceste dispoziții de lege contravin normelor constituționale cuprinse în

art. 1 alin. (5)

în componenta privind claritatea legii, ale

art. 21

privind accesul liber la justiție și celor ale art. 24 privind dreptul la apărare.

14.

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că prevederile

art. 28 alin. (3)

și ale

art. 35 alin. (3) din Legea nr. 50/1991

au mai constituit obiect al controlului de constituționalitate, în acest sens fiind

Decizia nr. 1.491 din 18 noiembrie 2010 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 72 din 27 ianuarie 2011,

Decizia nr. 115 din 3 februarie 2009 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 138 din 5 martie 2009,

Decizia nr. 1.029 din 13 noiembrie 2007 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 813 din 28 noiembrie 2007, precum și

Decizia nr. 70 din 26 februarie 2015 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 282 din 27 aprilie 2015, prin care Curtea a statuat în sensul constituționalității reglementării criticate.

15.

Prin jurisprudența precitată, Curtea a statuat, de principiu, că în conformitate cu

art. 44 din Constituție , prin lege pot fi stabilite anumite limite, îngrădiri, fie în privința obiectului dreptului de proprietate, fie în privința unor atribute ale dreptului de proprietate, pentru apărarea intereselor sociale și economice generale sau pentru apărarea drepturilor altor persoane, esențial fiind ca prin aceste restricții să nu se anihileze complet dreptul de proprietate. În acest context se încadrează și reglementările

Legii nr. 50/1991

cu privire la obligația obținerii unor autorizații pentru executarea construcțiilor de către titularii dreptului de proprietate privată și, respectiv, la răspunderea și sancțiunile corespunzătoare în cazul nerespectării acestor obligații legale. De asemenea, Curtea a reținut că obligația obținerii autorizației de construcție are drept scop prevenirea consecințelor negative în cazul unor construcții necorespunzătoare, sancțiunea nerespectării acestei obligații - desființarea construcției - nefiind contrară prevederilor

art. 44 din Constituție

(a se vedea

Decizia nr. 1.491 din 18 noiembrie 2010 , precitată).

16.

De asemenea, stabilind că, în măsura în care prin

Legea nr. 50/1991

nu se dispune altfel, prevederile

Ordonanței Guvernului nr. 2/2001

privind regimul juridic al contravențiilor sunt aplicabile și în materia executării lucrărilor de construcții, Curtea a statuat că prevederile

art. 35 alin. (3) din Legea nr. 50/1991

reprezintă o concretizare a principiului specialia generalibus derogant. Așa fiind, în ce privește reglementarea contravențiilor la regimul executării lucrărilor de construcții, Curtea a subliniat că

Legea nr. 50/1991

reprezintă o lege specială în raport cu

Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 , care reprezintă legea generală. Această concluzie rezultă cu evidență din prevederile

art. 15 alin. (2) din Legea nr. 24/2000

privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 12 aprilie 2010, potrivit cărora caracterul special al unei reglementări se determină în funcție de obiectul acesteia, circumstanțiat la anumite categorii de situații, și de specificul soluțiilor legislative pe care le instituie. Ca atare, prin jurisprudența precitată, Curtea a reținut că principiul enunțat creează premisele instituirii, printr-o lege specială, a unui regim juridic diferit față de cel comun și a constatat constituționalitatea prevederilor

art. 35 alin. (3) din Legea nr. 50/1991

(a se vedea

Decizia nr. 70 din 26 februarie 2015 , precitată).

17.

Curtea reține că

art. 1 din Legea nr. 50/1991

consacră principiul de bază al acestui act normativ, și anume acela că „executarea lucrărilor de construcții este permisă numai pe baza unei autorizații de construire sau de desființare, emisă în condițiile prezentei legi, la solicitarea titularului unui drept real asupra unui imobil - teren și/sau construcții - identificat prin număr cadastral, în cazul în care legea nu dispune altfel“. Obligativitatea autorizării lucrărilor de construcții se derulează pe două direcții asemănătoare, dar separate, și anume: prima direcție impune ca momentul executării lucrărilor de construcții să fie ulterior celui în care s-a obținut autorizația de construire [ art. 1 alin. (1)

coroborat cu

art. 2 alin. (1) din lege ], iar a doua direcție impune regula ca modalitatea de execuție a lucrărilor - atât sub aspect procedural (de construire), cât și de fond (ansamblul arhitectural rezultat) - să se încadreze în limitele autorizației [ art. 1 alin. (2)

coroborat cu

art. 3 alin. (1) din lege ].

18.

Referitor la contravențiile prevăzute de

art. 26 alin. (1) lit. a) și b) din Legea nr. 50/1991 , care a constituit temeiul în baza căruia a fost sancționat autorul excepției de neconstituționalitate, Curtea subliniază că acestea sunt contravenții comisive, având o natură continuă, respectiv un moment de început, concretizat prin începerea efectivă a lucrărilor de executare ori de desființare a lucrărilor, fără a deține autorizația necesară ori cu nerespectarea autorizației și a proiectului tehnic sau fără a solicita o nouă autorizație pentru lucrările noi, și un moment de epuizare, și anume momentul încetării activităților respective. Caracterul continuu al acestor contravenții este dat de activitățile de construire ori desființare de construcții, care nu se pot realiza instantaneu, ci necesită un anumit interval temporal.

19.

Raportat la situația de fapt din speță, Curtea observă că sancțiunea principală care se aplică pentru contravenția prevăzută la

art. 26 alin. (1) lit. a) și b) din Legea nr. 50/1991

este amenda, fiind însă prevăzută și o sancțiune complementară specială, și anume cea stipulată de

art. 28 alin. (1) din lege,

respectiv oprirea executării lucrărilor, precum și, după caz, luarea măsurilor de încadrare a acestora în prevederile autorizației sau de desființare a lucrărilor executate fără autorizație ori cu nerespectarea prevederilor acesteia, într-un termen stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției. Astfel, în cazul constatării faptelor prevăzute de

art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 , și anume executarea sau desființarea fără autorizație, agentul sancționator poate aplica și sancțiunea complementară prevăzută de

art. 28 alin. (1) din lege,

adică să dispună oprirea executării lucrărilor și desființarea lucrărilor executate fără autorizație într-un termen stabilit prin procesul-verbal (de regulă, între 1 și 6 luni, în funcție de situație). Potrivit

art. 32 din Legea nr. 50/1991 , în cazul în care persoanele sancționate contravențional au oprit executarea lucrărilor, dar nu s-au conformat în termen celor dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenției, organul care a aplicat sancțiunea va sesiza instanțele judecătorești pentru a dispune, după caz, încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației sau desființarea construcțiilor realizate nelegal.

Articolul 28

alin. (3) din Legea nr. 50/1991 , criticat în speță, atestă faptul că în situația în care anterior, prin intermediul unui proces-verbal de constatare și sancționare a contravenției, s-a pus în vedere beneficiarului să intre în legalitate, dar acesta nu s-a conformat în termenul inserat în cuprinsul procesului-verbal, atunci se va dispune măsura desființării construcției.

20.

Referitor la criticile de neconstituționalitate formulate, Curtea învederează că rațiunea legiuitorului atunci când a adoptat

Legea nr. 50/1991

a fost aceea de a imprima o disciplină severă în construcții, astfel că, atunci când se execută lucrări fără autorizație de construire sau cu nerespectarea autorizației de construire, să fie sancționați atât investitorul, cât și executantul, fiecare distinct pentru fapta lui, răspunderea contravențională fiind personală.

21.

În ceea ce privește reglementarea contravențiilor la regimul executării lucrărilor de construcții, Curtea subliniază că

Legea nr. 50/1991

reprezintă legea specială în raport cu

Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 , care reprezintă legea generală, iar prevederile

art. 35 alin. (3) din Legea nr. 50/1991

reprezintă o concretizare a principiului specialia generalibus derogant.

Articolul 35

din Legea nr. 50/1991 , în ansamblul său, reglementează plângerea în materie contravențională în domeniul construcțiilor și prevede că împotriva procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției se poate face plângere în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării acestuia. Potrivit alin. (2) al aceluiași articol, plângerea suspendă executarea sancțiunii amenzii, dar nu suspendă măsura de oprire a executării lucrărilor, dispusă odată cu aplicarea sancțiunii contravenționale în condițiile

art. 28 alin. (1)

și ale

art. 29 alin. (2) din Legea nr. 50/1991 . De asemenea, plângerea nu suspendă măsura desființării, în condițiile

art. 33 alin. (1) din lege , a lucrărilor de construcții executate fără autorizație pe terenuri aparținând domeniului public sau privat al județelor, municipiilor, orașelor sau comunelor ori a construcțiilor, lucrărilor și amenajărilor cu caracter provizoriu executate pe terenuri aparținând domeniului public sau privat al județelor, municipiilor, orașelor ori comunelor, al căror termen prevăzut prin autorizație este expirat, dispusă în condițiile

art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 .

22.

Prin prisma celor mai sus menționate, prin

Decizia nr. 10 din 28 iunie 2021 , pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul

legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.033 din 29 octombrie 2021, paragrafele 59-61, cu privire la interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor

art. 28 din Legea nr. 50/1991 , republicată, cu modificările și completările ulterioare, instanța supremă a reținut că, întrucât situația juridică ilicită a luat naștere ca urmare a săvârșirii unei contravenții, în completarea prevederilor speciale ale

Legii nr. 50/1991

se aplică cele de drept comun în materie, și anume cele ale

Ordonanței Guvernului nr. 2/2001 , în acest sens fiind reglementarea cuprinsă în

art. 35 alin. (3) din Legea nr. 50/1991 . Din perspectiva dreptului contravențional comun, dacă în mod evident amenda stabilită prin procesul-verbal reprezintă sancțiunea contravențională principală, desființarea lucrărilor, respectiv încadrarea lucrărilor executate în prevederile autorizației de construire reprezintă sancțiuni contravenționale complementare [ art. 5 alin. (3) lit. g)

și

alin. (4) din

Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 ,

art. 28 alin. (1)

din Legea nr. 50/1991 ]. Totodată, la paragrafele 108 și 109 din aceeași decizie, Înalta Curte de Casație și Justiție a menționat că, deși actualul cadru normativ în materia urbanismului și a regimului juridic al construcțiilor este rezultatul unor intervenții legislative succesive în scopul disciplinării conduitei în domeniul executării lucrărilor de construire sau desființare a construcțiilor, ceea ce se dorește ca finalitate este „salvarea“ construcțiilor autorizabile. Fără a nega pericolul social al faptelor de construire fără a obține în prealabil autorizațiile necesare, nu poate fi omis faptul că viziunea legiuitorului a fost aceea de a încerca menținerea acestor construcții, în măsura în care întrunesc condițiile urbanistice de integrare în cadrul construit preexistent, precum și toate condiționările legale aplicabile. Așa fiind, prin

Decizia nr. 10 din 28 iunie 2021 , precitată, Înalta Curte de Casație și Justiție a stabilit că „în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor

art. 28 din Legea nr. 50/1991

privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, în ipoteza în care partea nu a demarat sau nu a finalizat, în termenul acordat, procedura de intrare în legalitate, iar autoritatea nu a obținut o hotărâre de demolare a construcției, termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției este unul de recomandare“.

23.

Curtea Constituțională reține, de asemenea, că prin

Decizia nr. 16 din 20 iulie 2020 , pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.047 din 9 noiembrie 2020, paragraful 119, instanța supremă a subliniat că „este necesar să se deosebească între momentul terminării construcției, ca fapt material, și finalizarea acesteia din punct de vedere juridic, care are relevanță pentru dobândirea dreptului de proprietate asupra construcției“. S-a menționat că „există situații în care, deși construcția a fost terminată fizic potrivit destinației sale, nu se dobândește dreptul de proprietate asupra acesteia până la momentul respectării condițiilor prevăzute de legislația în domeniu“, context în care Înalta Curte de Casație și Justiție a stabilit că „termenul de prescripție a răspunderii contravenționale pentru contravențiile prevăzute de

art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 , republicată, constând în executarea, fără autorizație de construire, a unei construcții ce cuprinde toate elementele structurale necesare pentru a fi considerată terminată la data constatării contravenției, curge de la data terminării în fapt a construcției“.

24.

Din perspectiva materiei analizate, Curtea Constituțională reține că în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, și anume Hotărârea din 21 aprilie 2016, pronunțată în Cauza Ivanova și Cherkezov împotriva Bulgariei (referitoare la plângerea cu privire la decizia de demolare a casei în care locuiesc reclamanții), s-a subliniat că ingerința statului este legală, deoarece are o bază clară în legislația internă relevantă și urmărește un scop legitim, acela de a asigura punerea în aplicare efectivă a cerinței ca orice clădire să poată fi construită doar autorizat, pentru prevenirea dezordinii publice. Curtea europeană a constatat că punerea în aplicare a deciziei de demolare nu ar încălca drepturile reclamanților, în temeiul

art. 1 din Protocolul nr. 1

la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, întrucât, deși demolarea casei ar reprezenta o ingerință în bunurile reclamanților, decizia are o bază clară în temeiul dreptului intern și este în conformitate cu interesul general, urmând să asigure respectarea regulilor de construcție, mai mult chiar, întrucât respectiva casă a fost construită fără autorizație, decizia de demolare ar servi la descurajarea potențialelor acte de încălcare a legii ce ar putea fi săvârșite de alte persoane. Așadar, având în vedere faptul că statul se bucură de o largă „marjă de apreciere“ în alegerea mijloacelor de constrângere, s-a statuat că dreptul de proprietate al acestora nu poate să prevaleze asupra acestor considerații.

25.

Așa fiind, având în vedere argumentele prezentate, Curtea apreciază ca fiind neîntemeiate criticile formulate de autorul excepției de neconstituționalitate.

26.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul

art. 146 lit. d)

și al

art. 147 alin. (4) din Constituție , precum și al

art. 1-3,

al

art. 11 alin. (1) lit. A.d)

și al

art. 29 din Legea nr. 47/1992,

cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Gheorghe Dragomir în Dosarul nr. 30.258/215/2018 al Judecătoriei Craiova - Secția civilă și constată că dispozițiile

art. 28 alin. (3)

și cele ale

art. 35 alin. (3) din Legea nr. 50/1991

privind autorizarea executării lucrărilor de construcții sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Judecătoriei Craiova - Secția civilă și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 15 septembrie 2022.