Decizia nr. 1534/2011

Augustin Zegrean - președinte

Aspazia Cojocaru - judecător

Acsinte Gaspar - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Mircea Ștefan Minea - judecător

Ion Predescu - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Tudorel Toader - judecător

Benke Karoly - magistrat-asistent-șef

Cu participarea în ședința din data de 25 octombrie 2011 a reprezentantului Ministerului Public, procuror Daniela Maftei.

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 1 și 3 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009

privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, precum și a ordonanței de urgență în ansamblul său, excepție ridicată de Maria Trandabăț, Szekeres Csiki Iosif și Teodor Gavrilescu în dosarele nr. 18.884/4/2010, nr. 28.258/299/2009 și nr. 13.037/196/2010 ale Judecătoriei Sectorului 4 București, Judecătoriei Sectorului 1 București și Judecătoriei Brăila și care formează obiectul dosarelor nr. 4.691D/2010, nr. 146D/2011 și nr. 204D/2011.

Dezbaterile inițiale au avut loc la data de 29 septembrie 2011 și au fost consemnate în încheierea de ședință de la acea dată, când Curtea, în temeiul dispozițiilor

art. 53 alin. (5) din Legea nr. 47/1992

privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, a dispus conexarea dosarelor nr. 146D/2011 și nr. 204D/2011 la Dosarul nr. 4.691D/2010, care este primul înregistrat și, având în vedere imposibilitatea constituirii majorității prevăzute de

art. 51 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 47/1992 , precum și necesitatea lămuririi suplimentare a unor aspecte, în temeiul dispozițiilor

art. 58 alin. (4) din Legea nr. 47/1992 , a dispus repunerea cauzei pe rol pentru data de 25 octombrie 2011.

Dezbaterile din ședința publică ce a avut loc la data de 25 octombrie 2011 au fost consemnate în încheierea de ședință de la acea dată, când, în temeiul art. 57 și

art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 , având nevoie de timp pentru a delibera, Curtea a dispus amânarea pronunțării pentru data de 2 noiembrie 2011. La această dată, având în vedere imposibilitatea constituirii legale a completului de judecată potrivit

art. 58 alin. (1) teza întâi din Legea nr. 47/1992 , Curtea a dispus, în temeiul

art. 57 din Legea nr. 47/1992 , amânarea pronunțării pentru data de 10 noiembrie 2011, când, având nevoie de timp pentru a delibera, Curtea a dispus, în temeiul art. 57 și

art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 , amânarea pronunțării pentru data de 28 noiembrie 2011, dată la care a pronunțat prezenta decizie.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarelor, constată următoarele:

Prin încheierile din 12 mai 2010, 15 noiembrie 2010 și 31 ianuarie 2011, pronunțate în dosarele nr. 18.884/4/2010, nr. 28.258/299/2009 și nr. 13.037/196/2010, Judecătoria Sectorului 4 București, Judecătoria Sectorului 1 București și Judecătoria Brăila a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 71/2009

privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, ale

art. 1 și 3 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009 , respectiv ale

art. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009 , excepție ridicată de Maria Trandabăț, Szekeres Csiki Iosif și Teodor Gavrilescu în cauze având ca obiect soluționarea unor contestații la executare.

În motivarea excepției de neconstituționalitate se arată că ordonanța de urgență criticată încalcă art. 115 alin. (4) din Constituție, întrucât argumentele Guvernului reținute în preambulul ordonanței de urgență relevă utilitatea și rațiunea reglementării, fără a demonstra însă existența situației extraordinare, noțiune ce implică un grad ridicat de abatere de la obișnuit. Se mai arată că, de esența situației extraordinare este și durata scurtă în timp a acesteia, or, în situația de față, caracterul extraordinar al reglementării criticate devine unul ce ține de sfera situației obișnuite; în acest sens, se arată că, începând din anul 2008, Guvernul a recurs la emiterea ordonanțelor de urgență pentru a prelungi în timp executarea hotărârilor judecătorești. Mai mult, primul astfel de act, respectiv

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 75/2008 , a fost declarat neconstituțional tocmai pentru că implicațiile financiare legate de punerea în executare a hotărârilor judecătorești nu se constituie într-o "situație extraordinară". Alte ordonanțe de urgență au prelungit succesiv executarea hotărârilor judecătorești, ajungându-se, în prezent, ca executarea să aibă o durată potențială de 6 ani și 7 luni, calculată la data de 31 decembrie 2014. Se consideră că dispozițiile legale criticate contravin și art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituție, întrucât, în privința funcționarilor publici, eșalonarea plății sumelor de bani rezultate din titluri executorii trebuia adoptată prin lege organică.

De asemenea, se consideră încălcate și prevederile art. 1 alin. (4) din Constituție, ordonanța de urgență a Guvernului criticată reprezentând o ingerință în actul de justiție atât prin faptul că modifică o hotărâre judecătorească ce trebuie executată de îndată, cât și prin faptul că eșalonarea plății sumelor de bani cuprinse în titluri executorii nu s-a realizat și prin acordul creditorului.

Se apreciază că sunt încălcate prevederile art. 16 din Constituție, întrucât Guvernul, ca debitor, se află într-o poziție privilegiată față de ceilalți debitori, putând proroga executarea hotărârilor judecătorești. De asemenea, se creează o situație de discriminare între creditorii care dețineau titluri executorii înainte de adoptarea ordonanței de urgență și cei ce au obținut astfel de titluri după adoptarea acesteia, întrucât cei din urmă nu sunt afectați de măsurile prevăzute de

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009 .

În privința încălcării art. 21 din Constituție, se arată că autoritățile statale nu se pot prevala de lipsa fondurilor necesare executării unei hotărâri judecătorești îndreptate împotriva lor decât în anumite situații de excepție, când se poate prelungi executarea acestora, dar nu mai mult de 2 ani și 7 luni, apreciat ca termen rezonabil (în acest sens, este citată Hotărârea Curții Europene a Drepturilor Omului din 7 mai 2002, pronunțată în Cauza Burdov 1 împotriva Rusiei). Se mai arată că există o incertitudine reală în ceea ce privește durata în timp a executării hotărârilor judecătorești ce privesc drepturi salariale ale personalului bugetar, ceea ce demonstrează faptul că Guvernul și-a încălcat obligația de a le executa într-un termen rezonabil, precis determinat.

Se consideră că dispozițiile legale criticate contravin și art. 135 alin. (2) lit. f) din Constituție, întrucât statul nu își îndeplinește obligația de a crea condițiile necesare pentru creșterea calității vieții.

De asemenea, este încălcat și dreptul de proprietate privată al creditorului, întrucât sumele aferente titlurilor executorii se cuvin pentru munca deja prestată și, prin urmare, aceste creanțe reprezintă bunuri protejate de art. 44 din Constituție.

Toate acestea demonstrează încălcarea atât a art. 15 alin. (1) din Constituție, în virtutea căruia activitatea legiuitorului originar și a celui delegat trebuie să garanteze exercitarea drepturilor și liberților fundamentale, cât și a art. 53 din moment ce restrângerile ce vizează drepturile fundamentale analizate prin măsurile criticate nu pot fi justificate prin necesitatea apărării securității naționale.

Judecătoria Sectorului 4 București și Judecătoria Brăila apreciază că excepția de neconstituționalitate ridicată este neîntemeiată, invocând, în acest sens, jurisprudența Curții Constituționale în materie.

Judecătoria Sectorului 1 București apreciază că excepția de neconstituționalitate ridicată este întemeiată, dispozițiile legale criticate încălcând art. 16, art. 21 și art. 44 alin. (2) din Constituție. Se arată că debitorul nu poate stabili în mod unilateral termene în care să își execute propria obligație și că lipsa termenelor clare, determinate pentru achitarea sumelor de bani cuprinse în titluri executorii, are drept consecință încălcarea cerințelor de echitabilitate a procesului. În fine, imposibilitatea creditorilor de a obține executarea creanțelor lor reprezintă o ingerință în dreptul la respectarea bunurilor acestora; totodată, se apreciază că termenul de 3 ani în care urmează a fi executate obligațiile bănești este unul exagerat.

Potrivit prevederilor

art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , încheierile de sesizare au fost comunicate președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate ridicate.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierile de sesizare, rapoartele întocmite de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și

Legea nr. 47/1992 , reține următoarele:

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale

art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992 , să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 71/2009

privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 416 din 18 iunie 2009, cu modificările și completările ulterioare.

Autorii excepției apreciază ca fiind încălcate dispozițiile constituționale ale art. 1 privind statul român, art. 15 privind universalitatea, art. 16 privind egalitatea în drepturi, art. 20 referitor la tratatele internaționale privind drepturile omului, art. 21 privind accesul liber la justiție, art. 44 alin. (1) privind dreptul de proprietate privată, art. 53 privind restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți, art. 73 alin. (3) lit. j) privind reglementarea prin lege organică a statutului funcționarilor publici, art. 115 privind delegarea legislativă și art. 135 alin. (2) lit. f) privind obligația statului de a crea condițiile necesare creșterii calității vieții.

Examinând excepția de neconstituționalitate formulată, Curtea constată următoarele:

Prin

Decizia nr. 188 din 2 martie 2010 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 237 din 14 aprilie 2010, și

Decizia nr. 190 din 2 martie 2010 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 224 din 9 aprilie 2010,

Decizia nr. 713 din 25 mai 2010 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 430 din 28 iunie 2010,

Decizia nr. 620 din 12 mai 2011 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 539 din 29 iulie 2011, Curtea a respins excepții de neconstituționalitate cu motivări similare.

În privința criticilor de neconstituționalitate extrinseci, Curtea a observat că Guvernul a motivat situația extraordinară ca fiind determinată de:

- dificultățile întâmpinate cu privire la executarea hotărârilor judecătorești având ca obiect drepturi de natură salarială stabilite în favoarea personalului din sectorul bugetar;

- influența substanțială asupra bugetului de stat pe anul 2009 pe care o are executarea, în condițiile dreptului comun, a titlurilor executorii;

- necesitatea menținerii echilibrelor bugetare și, în mod implicit, nerespectarea angajamentelor interne și internaționale asumate de Guvernul României, inclusiv în ceea ce privește nivelul deficitului bugetar.

Curtea a analizat fiecare dintre aceste motive invocate de Guvern, pentru a stabili dacă implicațiile financiare legate de punerea în executare a hotărârilor judecătorești, în situația dată, se circumscriu situației extraordinare sau unor elemente de oportunitate. Curtea a stabilit că, în funcție de circumstanțele speței, implicațiile financiare legate de punerea în executare a hotărârilor judecătorești se pot constitui într-o situație extraordinară.

Astfel, Curtea, pornind de la premisa potrivit căreia situația de criză financiară mondială ar putea afecta, în lipsa unor măsuri adecvate, stabilitatea economică a țării și, implicit, securitatea națională, a analizat relevanța motivelor invocate de Guvern în adoptarea ordonanței de urgență criticate.

Primul motiv pentru justificarea situației extraordinare este cel ce vizează dificultățile întâmpinate cu privire la executarea hotărârilor judecătorești având ca obiect drepturi de natură salarială stabilite în favoarea personalului din sectorul bugetar. Un atare motiv privit ut singuli nu justifică existența unei situații extraordinare, de aceea Curtea va proceda și la analizarea următoarelor două motive invocate de Guvern, respectiv influența negativă pe care executarea titlurilor executorii ar avea-o asupra bugetului de stat și creșterea deficitului bugetar. Aceste ultime două motive sunt susținute de faptul că valoarea titlurilor executorii având ca obiect drepturi de natură salarială stabilite în favoarea personalului din sectorul bugetar este foarte mare din moment ce nu este vorba despre titluri executorii singulare sau care afectează un anume domeniu de activitate, ci despre o chestiune sistemică, la nivel statal. Nici aceste motive privite ut singuli nu justifică existența unei situații extraordinare, însă, privind toate cele 3 motive în mod cumulat și plecând de la premisa că situația de criză financiară mondială ar putea afecta, în lipsa unor măsuri adecvate, stabilitatea economică a țării și, implicit, securitatea națională, Curtea Constituțională a ajuns la concluzia că, în cauza de față, există un grad mare de abatere de la obișnuit, și anume de la condițiile concrete în care executarea titlurilor executorii se face cu respectarea Codului de procedură civilă, respectiv a

Ordonanței Guvernului nr. 22/2002

privind executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice, stabilite prin titluri executorii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 81 din 1 februarie 2002, după caz, astfel încât consideră că există o situație extraordinară în sensul art. 115 alin. (4) din Constituție. Prin urmare, Curtea a constat că există o stare de fapt obiectivă, cuantificabilă și independentă de voința Guvernului, care pune în pericol un interes public, respectiv stabilitatea economică a statului român.

De asemenea, Curtea a mai arătat că ordonanța de urgență a fost adoptată în vederea atenuării efectelor unei stări de criză economică generalizată. O atare finalitate economică implica, în mod necesar și neechivoc, o reglementare juridică primară, rapidă, unitară și energică. În consecință, adoptarea măsurii criticate reclama, în mod indubitabil, urgență; or, reglementarea urgentă a situației rezultate în condițiile de criză economică nu putea fi făcută în mod rapid și rezonabil nici prin asumarea răspunderii Guvernului în fața Camerei Deputaților și a Senatului asupra unui proiect de lege și nici prin adoptarea unui proiect de lege cu procedura de urgență. În aceste condiții, pentru conservarea stabilității economice a statului, singurul instrument rămas la îndemâna Guvernului a fost adoptarea unei ordonanțe de urgență.

Pentru aceste motive, Curtea a constatat că reglementarea criticată îndeplinește exigențele urgenței prevăzute în art. 115 alin. (4) din Constituție.

În privința criticilor de neconstituționalitate intrinsecă, prin deciziile menționate, Curtea a reținut că pretinsa încălcare a prevederilor constituționale ale art. 1 alin. (4) privind principiul separației și echilibrului puterilor în stat nu poate fi reținută din moment ce Guvernul nu refuză aplicarea hotărârilor judecătorești, ci, din contră, le recunoaște și își ia angajamentul ferm de a le executa întocmai potrivit criteriilor rezonabile și obiective stabilite în actul normativ contestat. Prin urmare, Curtea constată că ordonanța de urgență nu este o măsură prin care se interzice nici măcar temporar executarea unei hotărâri judecătorești și, în consecință, nu reprezintă o imixtiune a puterii legislative în procesul de realizare a justiției.

De asemenea, s-a reținut, în esență, că nu există nicio discriminare între debitori, în sensul că statul ca debitor și-ar aroga mai multe drepturi decât debitorii persoane de drept privat în ceea ce privește executarea hotărârilor judecătorești. Atât în jurisprudența Curții Constituționale, cât și în cea a Curții Europene a Drepturilor Omului, s-a stabilit că o deosebire de tratament juridic este discriminatorie atunci când nu este justificată în mod obiectiv și rezonabil, aceasta însemnând că nu urmărește un scop legitim sau nu păstrează un raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele folosite și obiectivul avut în vedere. Or, măsura contestată urmărește un scop legitim - asigurarea stabilității economice a țării - și păstrează un raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele folosite și obiectivul avut în vedere - executarea eșalonată a hotărârilor judecătorești în cauză. Astfel, situația particulară ivită și motivată prin existența unei situații extraordinare este una care reclamă o diferență evidentă de tratament juridic.

În ceea ce privește pretinsa încălcare a dispozițiilor art. 21 alin. (1)-(3) din Constituție privind accesul liber la justiție și dreptul la un proces echitabil și ale art. 6 paragraful 1 și art. 13 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, Curtea Constituțională a reținut că actul normativ criticat este o măsură de natură să întărească finalitatea procesului judiciar, în sensul că reprezintă un prim pas important al debitorului de a-și executa creanța. Faptul că acesta își execută creanța într-o perioadă de 3 ani nu reprezintă o durată excesivă a executării unei hotărâri judecătorești, datorită caracterului sistemic al problemelor apărute în legătură cu executarea titlurilor executorii ale personalului bugetar. De altfel, chiar și Curtea Europeană a Drepturilor Omului, soluționând Cererea nr. 60.858/00 și pronunțând Decizia de admisibilitate din 17 septembrie 2002 în Cauza Vasyl Petrovych Krapyvnytskiy împotriva Ucrainei, a apreciat că un termen de 2 ani și 7 luni de executare a unei hotărâri judecătorești nu este excesiv în condițiile concrete ale cauzei, respectiv lipsa vădită de fonduri a unității militare debitoare. Totodată, Curtea a observat că Guvernul român nu numai că nu refuză executarea hotărârilor judecătorești, ci se obligă la plata eșalonată a sumelor prevăzute prin acestea. Executarea eșalonată a unor titluri executorii care au ca obiect drepturi bănești nu este interzisă în niciun mod de Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale; executarea uno icto constituie doar o altă modalitate de executare, fără ca acest lucru să însemne că este singura și unica modalitate posibilă de executare pe care Guvernul o poate aplica.

Cu privire la dreptul de proprietate, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că despăgubirea recunoscută printro decizie definitivă și executorie constituie un bun în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție; neexecutarea plății într-un termen rezonabil constituie deci o atingere a dreptului reclamantului la respectarea bunurilor, ca și faptul că lipsa de lichidități nu poate justifica un asemenea comportament (Hotărârea din 19 octombrie 2000, pronunțată în Cauza Ambruosi împotriva Italiei, Hotărârea din 7 mai 2002, pronunțată în Cauza Burdov 1 împotriva Rusiei). Guvernul, prin adoptarea ordonanței de urgență criticate, nu neagă existența și întinderea despăgubirilor constatate prin hotărâri judecătorești și nu refuză punerea în aplicare a acestora. Măsura criticată este mai degrabă una de garantare a dreptului de proprietate asupra bunului dobândit în sensul Convenției, fiind deci o aplicare a art. 44 alin. (2) din Constituție, în condițiile unei crize financiare accentuate.

Având în vedere cele de mai sus, nu a putut fi reținută nici încălcarea dispozițiilor constituționale ale art. 53 privind restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți.

Neintervenind elemente noi de natură a determina schimbarea jurisprudenței Curții Constituționale, considerentele și soluția deciziilor menționate își păstrează valabilitatea și în cauza de față în raport cu dispozițiile legale contestate.

Distinct de cele arătate în deciziile menționate, Curtea reține că nu există nicio discriminare între diversele categorii de debitori, măsura criticată aplicându-se tuturor persoanelor aflate în ipoteza normei; mai mult, și alte acte normative ulterioare ( Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 18/2010

pentru modificarea și completarea

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 71/2009

privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 162 din 12 martie 2010, sau

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 45/2010

pentru modificarea

art. 1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009

privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 337 din 20 mai 2010) au eșalonat plata sumelor prevăzute prin hotărâri judecătorești având ca obiect acordarea unor drepturi de natură salarială stabilite în favoarea personalului din sectorul bugetar.

Curtea mai observă că art. 135 alin. (2) lit. f) din Constituție nu este incident în cauză, întrucât conținutul normativ al ordonanței de urgență nu vizează domeniul de aplicare al textului constituțional invocat.

În consecință, din moment ce nu există nicio încălcare a vreunui drept sau vreunei libertăți fundamentale, nu se poate reține nici încălcarea art. 15 din Constituție. În fine, întrucât măsurile legale criticate nu pun în discuție caracterul de stat de drept al României, nu se poate ajunge nici la concluzia încălcării art. 1 din Constituție.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al

art. 29 din Legea nr. 47/1992 , cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge ca neîntemeiată excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 71/2009

privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, excepție ridicată de Maria Trandabăț, Szekeres Csiki Iosif și Teodor Gavrilescu în dosarele nr. 18.884/4/2010, nr. 28.258/299/2009 și nr. 13.037/196/2010 ale Judecătoriei Sectorului 4 București, Judecătoriei Sectorului 1 București și Judecătoriei Brăila.

Definitivă și general obligatorie.

Pronunțată în ședința publică din data de 28 noiembrie 2011.