Decizia nr. 710/2025
referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 139 alin. (2) și alin. (3) lit. f )- h) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ
prezumat în vigoare
Elena-Simina Tănăsescu
- președinte
Asztalos Csaba-Ferenc
- judecător
Mihai Busuioc
- judecător
Mihaela Ciochină
- judecător
Cristian Deliorga
- judecător
Dimitrie-Bogdan Licu
- judecător
Laura-Iuliana Scântei
- judecător
Gheorghe Stan
- judecător
Claudia-Ilona Dascălu
- magistrat-asistent
Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Ioan-Sorin-Daniel Chiriazi.
1.
Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor
art. 139 alin. (2)
și
alin. (3) lit. f )- h) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019
privind Codul administrativ, excepție ridicată de Uniunea Salvați România, Roxana Sanda Wring, Ana-Maria Ciceală și alții în Dosarul nr. 28.997/3/2019 al Tribunalului București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 2.444D/2021.
2.
La apelul nominal se constată lipsa părților. Procedura de înștiințare este legal îndeplinită.
3.
Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate. Referitor la majoritatea necesară adoptării hotărârilor consiliului local în materia bunurilor mobile proprietate publică, respectiv pentru a stabili regimul juridic aplicabil acestor bunuri, se consideră că este opțiunea legiuitorului, câtă vreme este o opțiune democratică, prin vot. Referitor la invocarea încălcării
art. 16 din Constituție , procurorul învederează că autorii excepției își întemeiază susținerile pe o comparație între două categorii de bunuri mobile și imobile, apreciind că se instituie un tratament discriminatoriu între acestea; or, prin raportare la aceste aspecte, procurorul solicită instanței constituționale respingerea excepției de neconstituționalitate ca neîntemeiată.
CURTEA,
având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:
4.
Prin Sentința civilă nr. 4.380 din 25 iunie 2021, pronunțată în Dosarul nr. 28.997/3/2019, Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor
art. 139 alin. (2)
și
alin. (3) lit. f )- h) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019
privind Codul administrativ. Excepția a fost ridicată de Uniunea Salvați România, Roxana Sanda Wring, Ana-Maria Ciceală și alții într-o cauză având ca obiect soluționarea cererii de anulare a unor hotărâri adoptate de Consiliul General al Municipiului București privind confirmarea înființării unor societăți pe acțiuni la care municipiul București este acționar majoritar.
5.
În motivarea excepției de neconstituționalitate se susține, în esență, că prevederile
art. 139 alin. (2)
și
alin. (3) lit. f )- h) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019
încalcă obligația constituțională ce îi revine statului, de a ocroti proprietatea publică prin legile sale.
6.
Astfel, se arată că dispozițiile
art. 139 alin. (2) din Codul administrativ
elimină protecția patrimoniului unității administrativ-teritoriale, întrucât normele legale criticate prevăd condiția adoptării de către consiliul local, cu majoritate calificată, a hotărârilor privind dobândirea sau înstrăinarea dreptului de proprietate doar pentru bunurile imobile, nu și pentru bunurile mobile.
7.
În susținerea criticilor de neconstituționalitate, autorii invocă dispozițiile
art. 45 alin. (3) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001 , care prevedeau că hotărârile privind patrimoniul se adoptă cu votul a două treimi din numărul total al consilierilor locali în funcție.
8.
Astfel, se reține că legiuitorul a considerat că, în acest caz, hotărârile trebuie adoptate cu condiția întrunirii unui consens mai larg, având în vedere importanța deosebită a patrimoniului unităților administrativ-teritoriale, astfel încât, în procesul decizional, să nu fie implicate doar partidele majoritare, aflate la putere, ci și, cel puțin, o parte a partidelor minoritare, aflate în opoziție, ca o garanție a faptului că măsurile dispuse sunt benefice și servesc intereselor unui spectru cât mai larg al cetățenilor.
9.
Cu toate acestea, prin prevederile legale criticate [a se vedea și
art. 5 lit. dd) din Codul administrativ ], s-a prevăzut condiția majorității de două treimi doar pentru adoptarea hotărârilor privind dobândirea sau înstrăinarea dreptului de proprietate asupra bunurilor imobile, ceea ce determină o protecție redusă asupra dreptului de proprietate publică în cazul bunurilor mobile.
10.
Totodată, autorii excepției de neconstituționalitate susțin că prevederile
art. 139 alin. (3) lit. f )- h) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019
contravin dispozițiilor
art. 136 alin. (2)
și
(4) din Constituție , deoarece nesocotesc obligația statului de a adopta legi prin care să ocrotească proprietatea publică, indiferent de titular, inclusiv sub aspectul reglementării modului în care bunurile mobile/imobile ce fac obiectul proprietății publice pot fi date în administrare, concesiune, închiriere sau folosință gratuită sau modului în care bunurile mobile pot fi înstrăinate, în condițiile în care dispozițiile
art. 139 alin. (2) din Codul administrativ
prevăd obligativitatea majorității de două treimi din numărul consilierilor în funcție doar pentru adoptarea hotărârilor care vizează înstrăinarea bunurilor imobile.
11.
Dispozițiile legale criticate prin care se stabilește că hotărârile privind asocierea sau cooperarea cu alte autorități publice, cu persoane juridice române sau străine, cele privind administrarea patrimoniului și hotărârile privind exercitarea atribuțiilor prevăzute la
art. 92 din Codul administrativ
se adoptă cu majoritatea absolută prevăzută la
art. 5 lit. cc) din Codul administrativ
(majoritatea absolută - primul număr natural strict mai mare decât jumătate din totalul membrilor în funcție ai organului colegial), elimină protecția legislativă a patrimoniului unităților administrativ-teritoriale și permit partidelor aflate la putere să decidă arbitrar cu privire la modul de administrare a acestor bunuri, în slujba unor interese partinice și contrar intereselor comunităților locale.
12.
Astfel, se arată că, potrivit
art. 92 alin. (1) din Codul administrativ , consiliile locale și consiliile județene pot hotărî asupra participării cu împrumuturi, capital sau cu bunuri, după caz, în numele și în interesul colectivităților locale la nivelul cărora sunt alese, la înființarea, funcționarea și dezvoltarea unor organisme prestatoare de servicii publice și de utilitate publică de interes local sau județean, în condițiile legii.
13.
În opinia autorilor excepției, nu se poate face distincție între hotărârile consiliului care produc efecte cu privire la bunurile imobile și cele care privesc bunuri mobile în general sau bunuri incorporale ori care vizează administrarea bunurilor, deoarece toate categoriile de bunuri fac parte din patrimoniul unității administrativ-teritoriale, iar hotărârile cu privire la acestea produc deopotrivă efecte asupra patrimoniului ce trebuie protejat.
14.
Cum hotărârile referitoare la înființarea unor societăți, a căror anulare este solicitată în prezenta cauză, vizează noțiunea de patrimoniu, nu se poate face distincție între hotărârile Consiliului General al Municipiului București (CGMB) care produc efecte cu privire la bunuri imobile și cele care privesc bunuri mobile în general sau bunuri incorporale. În aceste condiții, autorii excepției de neconstituționalitate susțin că hotărârile CGMB de regularizare prin confirmare, contestate în cauză, produc efecte prin mărirea sau diminuarea patrimoniului autorității publice, ce afectează din punct de vedere patrimonial autoritatea administrației publice locale, astfel încât nu se poate face distincție în acest sens între hotărârile care produc efecte cu privire la bunurile imobile, la care face trimitere excepția de la
art. 139 alin. (2) din Codul administrativ , și cele care privesc bunuri mobile în general sau bunuri incorporale, întrucât ambele categorii de bunuri sunt elemente ale patrimoniului. De asemenea, se arată că actele administrative ce vizează drepturile și obligațiile cu caracter economic ale unității administrativ-teritoriale și prin care se dorește gestionarea serviciilor publice reprezintă hotărâri ce privesc patrimoniul.
15.
În susținerea criticilor de neconstituționalitate sunt invocate și dispozițiile
art. 4 alin. (2)
și ale
art. 16 din Constituție , precum și aspecte din jurisprudența Curții Constituționale privind egalitatea în drepturi.
16.
Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, deoarece stabilirea majorității cu care pot fi adoptate hotărârile consiliului local reprezintă opțiunea legiuitorului, astfel că normele legale criticate nu intră în conflict cu dispozițiile
art. 136 alin. (2)
și
(4) din Constituție . În acest sens este invocată
Decizia Curții Constituționale nr. 60 din 12 februarie 2020 . Totodată, instanța judecătorească reține că normele legale criticate nu reglementează vreo situație în care bunurile proprietate publică a autorității administrației publice locale pot fi înstrăinate, ci doar cele aflate în proprietatea privată a unității administrativ-teritoriale, în conformitate cu atribuțiile consiliului local stabilite la
art. 129 alin. (6) lit. b) din Codul administrativ . Asemenea aspecte nu constituie, însă, o problemă de constituționalitate, ci reprezintă o problemă de interpretare și aplicare a legii.
17.
Potrivit prevederilor
art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.
18.
Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au transmis punctele de vedere solicitate.
CURTEA,
examinând actul de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile
Constituției , precum și
Legea nr. 47/1992 , reține următoarele:
19.
Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor
art. 146 lit. d) din Constituție , precum și ale
art. 1 alin. (2) , ale
art. 2 ,
3 ,
10
și
29 din Legea nr. 47/1992 , să soluționeze excepția de neconstituționalitate.
20.
Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile
art. 139 alin. (2)
și
alin. (3) lit. f )- h) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019
privind Codul administrativ, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 555 din 5 iulie 2019, având următorul cuprins:
–
Articolul 139
:
Adoptarea hotărârilor consiliului local
(...)
(2)
Prin excepție de la prevederile alin. (1), hotărârile privind dobândirea sau înstrăinarea dreptului de proprietate în cazul bunurilor imobile se adoptă de consiliul local cu majoritatea calificată definită la art. 5 lit. dd), de două treimi din numărul consilierilor locali în funcție.
(3)
Se adoptă cu majoritatea absolută prevăzută la art. 5 lit. cc) a consilierilor locali în funcție următoarele hotărâri ale consiliului local:
(...)
f)
hotărârile privind asocierea sau cooperarea cu alte autorități publice, cu persoane juridice române sau străine;
g)
hotărârile privind administrarea patrimoniului;
h)
hotărârile privind exercitarea atribuțiilor prevăzute la art. 92;.
21.
Prevederile
art. 139 alin. (1) din Codul administrativ , la care dispozițiile
art. 139 alin. (2) din acest act normativ
fac trimitere, au următorul cuprins: „În exercitarea atribuțiilor ce îi revin, consiliul local adoptă hotărâri, cu majoritate absolută sau simplă, după caz.“
22.
În opinia autorilor excepției, prevederile legale criticate contravin dispozițiilor din
Constituție
cuprinse în
art. 136 alin. (2)
și
(4)
privind proprietatea publică.
23.
Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că prevederile
art. 139 alin. (2) din Codul administrativ
instituie regula privind majoritatea de două treimi din numărul consilierilor locali în funcție, necesar a fi întrunită pentru adoptarea hotărârilor consiliului local privind dobândirea sau înstrăinarea dreptului de proprietate în cazul bunurilor imobile. Astfel cum sunt redactate, prevederile legale criticate stabilesc expres, în materia dobândirii sau înstrăinării dreptului de proprietate al unității administrativ-teritoriale asupra bunurilor imobile, o excepție de la regula potrivit căreia, în exercitarea atribuțiilor ce îi revin, consiliul local adoptă hotărâri, cu majoritate absolută sau simplă, după caz, excepția fiind de strictă interpretare și aplicare.
24.
În același timp, Curtea reține că, distinct, dispozițiile
art. 139 alin. (3) lit. g) din Codul administrativ
stabilesc regula majorității absolute necesar a fi întrunită pentru adoptarea hotărârilor consiliului local privind administrarea patrimoniului unității administrativ-teritoriale. Prin urmare,
art. 139 din ordonanța de urgență criticată
face distincție, sub aspectul majorității, între hotărârile privind translativitatea patrimoniului și cele privind administrarea acestuia.
25.
Din analiza dispozițiilor Codului administrativ referitoare la atribuțiile consiliului local privind administrarea domeniului public și privat al comunei, orașului sau municipiului, precum și a celor privind majoritățile necesare adoptării hotărârilor în exercitarea acestor atribuții, Curtea observă că dispozițiile
art. 129 alin. (6) lit. a)
și
b) din acest act normativ
prevăd că darea în administrare, concesionarea, închirierea sau darea în folosință gratuită a bunurilor proprietate publică a comunei, orașului sau municipiului, după caz, precum și a serviciilor publice de interes local, precum și vânzarea, darea în administrare, concesionarea, darea în folosință gratuită sau închirierea bunurilor proprietate privată a comunei, orașului sau municipiului se hotărăsc de către consiliile locale, în condițiile legii.
26.
În ceea ce privește adoptarea hotărârilor, Codul administrativ reglementează condiția întrunirii majorității, simplă, absolută și calificată, după caz, iar fiecare dintre aceste majorități este definită în cuprinsul
art. 5 lit. ee) ,
art. 5 lit. dd)
și, respectiv,
art. 5 lit. cc) din același act normativ .
27.
Astfel, din perspectiva regimului juridic aplicabil administrării domeniului public și privat al unităților administrativ-teritoriale cu privire la bunurile imobile și mobile, Curtea reține că dispozițiile Codului administrativ instituie o diferență de reglementare, aceasta fiind justificată de natura juridică diferită a bunurilor și de interesul public major asociat bunurilor imobile. Legiuitorul poate stabili reguli diferite privind administrarea domeniului public și privat al unităților administrativ-teritoriale,
în funcție de valoarea, natura juridică și importanța bunurilor vizate, având în vedere inclusiv adaptarea exigențelor legale la dinamica raporturilor juridice cu conținut patrimonial, fără ca aceasta să echivaleze cu lipsa de protecție a patrimoniului.
28.
Curtea observă că, potrivit notei de fundamentare a
Codului administrativ , prin soluția legislativă cuprinsă în prevederile legale criticate s-a urmărit eficientizarea „procesului decizional de la nivelul autorităților deliberative, prin instituirea majorității absolute (jumătate plus unul din numărul consilierilor în funcție) inclusiv pentru hotărârile privind administrarea patrimoniului, cu excepția hotărârilor privind translativitatea dreptului de proprietate (când este necesară majoritatea calificată de două treimi din numărul consilierilor în funcție)“.
29.
Prin urmare, deosebirea tipurilor de majoritate, stabilite drept condiție legală pentru adoptarea hotărârilor consiliului local, are în vedere necesitatea unei deliberări mai ample în cazul deciziilor cu impact semnificativ, astfel cum sunt cele privind dobândirea sau înstrăinarea dreptului de proprietate a bunurilor imobile ale autorităților administrativ-teritoriale.
30.
În aceste condiții, Curtea constată că normele legale criticate nu îngrădesc dreptul unităților administrativ-teritoriale ca titulare ale dreptului de proprietate de a valorifica, în condițiile legii, bunurile aflate în patrimoniul lor, ci stabilesc modalități procedurale privind exercitarea sa, fără să elimine protecția patrimoniului unităților administrativ-teritoriale, inclusiv în ceea ce privește bunurile mobile.
31.
De asemenea, dispozițiile legale deduse controlului de constituționalitate nu contravin obligației constituționale a statului de a garanta și ocroti proprietatea publică și nici regimului constituțional al bunurilor proprietate publică, de vreme ce îndeplinirea acestei obligații nu presupune aplicarea uniformă a acelorași garanții pentru toate categoriile de bunuri, ci permite diferențierea regimului juridic în funcție de natura juridică a bunurilor vizate. Legiuitorul are o marjă de apreciere cu privire la instituirea procedurilor pentru valorificarea fiecărei categorii de bunuri, proporțională cu valoarea socială sau economică a acestora. De altfel, Curtea observă că
alin. (4) al art. 136 din Constituție
stabilește că bunurile proprietate publică pot fi date în administrare, pot fi concesionate ori închiriate sau pot fi date în folosință gratuită în condițiile legii organice, fără a se reglementa în mod concret operațiunile subsecvente.
32.
În plus, ca garanție a dreptului de proprietate al unității administrativ-teritoriale, Curtea reține că hotărârile adoptate de consiliul local cu privire la dobândirea sau înstrăinarea dreptului de proprietate în cazul bunurilor imobile, precum și cele privind administrarea patrimoniului unității administrativ-teritoriale sunt acte administrative, supuse controlului instanțelor judecătorești, pe calea contenciosului administrativ, în condițiile
Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004.
33.
Referitor la invocarea în susținerea criticilor de neconstituționalitate a dispozițiilor
art. 45 alin. (3) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001 , republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007, în prezent abrogat, potrivit
art. 597 alin. (2) lit. e) din Codul administrativ , Curtea reține, în acord cu jurisprudența sa, că neconstituționalitatea unui text de lege nu poate fi invocată printr-o simplă comparație între o reglementare veche și una nouă, cea din urmă fiind considerată mai puțin favorabilă și provocând automat un pretins conflict cu norma constituțională (a se vedea, de exemplu,
Decizia nr. 547 din 29 octombrie 2024 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 485 din 26 mai 2025, paragraful 39).
34.
În consecință, reținând că soluția legislativă criticată este expresia opțiunii legiuitorului cu privire la exercitarea dreptului de proprietate al unităților administrativ-teritoriale având ca obiect bunurile imobile, permisă de Constituție, Curtea constată că dispozițiile
art. 136 alin. (2)
și
(4) din Constituție
nu sunt sub niciun aspect încălcate.
35.
Considerentele expuse răspund în mod corespunzător și criticilor de neconstituționalitate formulate cu privire la dispozițiile
art. 139 alin. (3) lit. f )- h) din Codul administrativ . Curtea reține că hotărârile consiliului local vizate de dispozițiile legale criticate se adoptă de către consilierii locali aleși în mod democratic în consiliul local și sunt supuse controlului instanțelor judecătorești de contencios administrativ, ceea ce exclude riscul unei administrări discreționare sau abuzive a bunurilor respective. Prin urmare, Curtea constată că normele legale criticate nu elimină protecția juridică a bunurilor aflate în domeniul privat sau public al unităților administrativ-teritoriale, ci reprezintă cadrul normativ prin care se reglementează modalitatea de exercitare a atribuțiilor administrative ale consiliului local, cu menținerea garanțiilor necesare protejării patrimoniului administrat, potrivit legii, de autoritățile administrației publice locale cu rol deliberativ.
36.
De altfel, problema încadrării sau nu a unei hotărâri a consiliului local în categoria unor „hotărâri privind administrarea patrimoniului“ ține de modalitatea de interpretare și aplicare a legii la situația individualizată a fiecărei spețe.
37.
Sub acest aspect, în ceea ce privește susținerile privind calificarea juridică a hotărârilor de regularizare adoptate de Consiliul General al Municipiului București, Curtea observă că acestea nu tind spre evidențierea unei reale contradicții între textul de lege supus controlului de constituționalitate și dispozițiile din
Legea fundamentală
invocate, ci vizează exclusiv aspecte specifice operațiunilor de interpretare și aplicare a legii, ce constituie atributul exclusiv al instanței judecătorești, fără să fie de resortul contenciosului constituțional.
38.
Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul
art. 146 lit. d)
și al
art. 147 alin. (4) din Constituție , precum și al
art. 1 - 3 , al
art. 11 alin. (1) lit. A.d)
și al
art. 29 din Legea nr. 47/1992 , cu unanimitate de voturi,
CURTEA CONSTITUȚIONALĂ
În numele legii
DECIDE:
Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Uniunea Salvați România, Roxana Sanda Wring, Ana-Maria Ciceală și alții în Dosarul nr. 28.997/3/2019 al Tribunalului București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal și constată că dispozițiile
art. 139 alin. (2)
și
alin. (3) lit. f )- h) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019
privind Codul administrativ sunt constituționale în raport cu criticile formulate.
Definitivă și general obligatorie.
Decizia se comunică Tribunalului București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Pronunțată în ședința din data de 9 decembrie 2025.
PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE ELENA-SIMINA TĂNĂSESCU Magistrat-asistent, Claudia-Ilona Dascălu
Textul este prelucrat automat din sursa indicată; numerotarea și legăturile pot conține erori. Referințele subliniate duc la actele citate, așa cum au fost identificate de noi.