Decizia nr. 769/2025

Elena-Simina Tănăsescu

- președinte

Asztalos Csaba-Ferenc

- judecător

Mihai Busuioc

- judecător

Mihaela Ciochină

- judecător

Dacian-Cosmin Dragoș

- judecător

Dimitrie-Bogdan Licu

- judecător

Gheorghe Stan

- judecător

Ioana-Cristina Vida

- magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Ioana Codruța Dărângă.

1.

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006

privind reforma în domeniul sănătății, excepție ridicată de Florentina Mirela Rudeanu în Dosarul nr. 1.024/2/2019 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și care constituie obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 1.238D/2021.

2.

La apelul nominal se constată lipsa părților. Procedura de înștiințare este legal îndeplinită.

3.

Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate, invocând, în acest sens,

Decizia Curții Constituționale nr. 844 din 10 decembrie 2015 .

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

4.

Prin Sentința civilă nr. 953 din 13 octombrie 2020, pronunțată în Dosarul nr. 1.024/2/2019, Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor

art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006

privind reforma în domeniul sănătății. Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată de Florentina Mirela Rudeanu într-o cauză având ca obiect soluționarea contestației formulate împotriva raportului de evaluare al Agenției Naționale de Integritate din anul 2019, prin care s-a constatat, în temeiul textului de lege criticat, că autoarea acesteia a încălcat regimul legal al incompatibilităților.

5.

În motivarea excepției de neconstituționalitate se susține, în esență, că prevederile

art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006

sunt neconstituționale, în măsura în care reglementează existența unei incompatibilități între funcția de manager de spital și calitatea de consilier local, întrucât indemnizația de consilier local nu poate fi asimilată veniturilor din salarii, iar perioada mandatului de consilier local nu este asimilată cu desfășurarea unui raport de muncă.

6.

Se menționează că prevederile legale criticate interzic managerului de spital să fie ales în funcția de consilier local și să își exercite activitatea specifică în consiliul local ulterior alegerii în timp ce continuă să își exercite meseria care îi asigură subzistența.

7.

Se apreciază că textul criticat instituie o discriminare nejustificată între managerul de spital care este ales în calitate de consilier local și toate celelalte persoane ce dețin alte funcții de conducere în instituții de stat (cu excepția celor care se referă expres la dispozițiile

Legii nr. 161/2003

privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției), mai ales directorii, managerii unităților de învățământ, pentru care

Legea educației naționale nr. 1/2011

nu instituie astfel de incompatibilități și care sunt menționați, alături de managerii de spitale, în cuprinsul

art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 .

8.

Se arată că există o necorelare între dispozițiile

art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003

și cele ale

art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 , care contravine principiului securității juridice, întrucât prevederea

art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006

nu consacră expressis verbis o incompatibilitate între calitatea de manager de spital și cea de consilier local, apreciindu-se că se încalcă și principiul încrederii legitime consacrat în jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene, potrivit căruia legislația trebuie să fie clară, predictibilă, unitară și coerentă (a se vedea Hotărârea din 14 iulie 1994, pronunțată în Cauza Paola Faccini Dori împotriva Recreb SRL).

9.

Se apreciază că prin dispozițiile legale criticate se restrânge în mod nejustificat dreptul unei persoane (care este și manager de spital) de a-și exercita prerogativele conferite de calitatea de ales local, iar această restrângere nu ar fi justificată de vreuna dintre ipotezele menționate în text.

10.

Se menționează prevederile

art. 7 alin. (1)

și

(3) din Carta europeană a autonomiei locale , adoptată la Strasbourg, la 15 octombrie 1985, ratificată prin

Legea nr. 199/1997 , aplicabilă conform

art. 11

și

20 din Constituție , în scopul de a se arăta că noțiunea de „funcție“ nu include și calitatea de „consilier local“, apreciindu-se că nu poate fi considerată o ocupație, întrucât are un caracter special, electiv, reprezentat prin legi speciale. Se apreciază, totodată, că interpretarea dispozițiilor

art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006

în sensul criticat nu este stabilită expres prin lege organică.

11.

Se invocă jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, de exemplu,

Decizia nr. LIV (54) din 4 iunie 2007 , prin care instanța supremă a examinat recursul în interesul legii și a stabilit că persoanele alese în funcții de consilieri locali pot cumula pensia anticipată, respectiv pensia anticipată parțială cu indemnizația prevăzută de dispozițiile

art. 34 din Legea nr. 393/2004 , cu modificările și completările ulterioare, și prin care Înalta Curte de Casație și Justiție s-a referit la natura juridică a indemnizației de ședință la care au dreptul consilierii locali, în sensul că „nu poate avea altă semnificație decât aceea a unei remunerații ocazionale, nepermanentă, lipsită de importanța care să îi confere o valoare de natură a-i atribui consistența unei entități susceptibile de a fi luată în considerare drept componentă a unui cumul cu pensia anticipată sau cu pensia anticipata parțială“. De asemenea, prin

Decizia nr. 53 din 3 iulie 2017 , pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, s-a constatat că indemnizația de ședință obținută de un consilier local nu are natura juridică a unui venit salarial, constant și permanent, întrucât activitatea consilierului local nu reprezintă o activitate profesională sau asimilată acesteia, după cum nici indemnizația aferentă acestei calități nu poate fi asimilată cu un venit dintr-o astfel de activitate. Totodată, se invocă și jurisprudența Curții Constituționale ( Decizia nr. 176 din 19 martie 2015 ,

Decizia nr. 742 din 3 noiembrie 2015 ), jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene (de exemplu, Hotărârea din 3 decembrie 1998, pronunțată în Cauza C-381/97, Belgocodex SA împotriva Statului belgian, paragraful 26) și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (de exemplu, Hotărârea din 21 februarie 2008, pronunțată în Cauza Driha împotriva României, și Hotărârea din 13 iunie 1979, pronunțată în Cauza Marcks împotriva Belgiei).

12.

Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal apreciază, în esență, că excepția este neîntemeiată, deoarece prevederile criticate nu încalcă niciuna dintre normele constituționale invocate.

13.

Potrivit prevederilor

art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

14.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând actul de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile

Constituției , precum și

Legea nr. 47/1992 , reține următoarele:

15.

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor

art. 146 lit. d) din Constituție , precum și ale

art. 1 alin. (2) , ale

art. 2 ,

3 ,

10

și

29 din Legea nr. 47/1992 , să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

16.

Obiectul excepției de neconstituționalitate îl reprezintă dispozițiile

art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006

privind reforma în domeniul sănătății, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 652 din 28 august 2015. Curtea constată că, ulterior sesizării Curții Constituționale, textul criticat a fost modificat prin

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 88/2023

pentru modificarea și completarea

Legii nr. 95/2006

privind reforma în domeniul sănătății, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative cu impact în domeniul sănătății, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 963 din 24 octombrie 2023, și prin

Ordonanța Guvernului nr. 12/2025

pentru modificarea și completarea

Legii nr. 95/2006

privind reforma în domeniul sănătății, precum și a unor acte normative în domeniul sănătății, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 760 din 13 august 2025. Însă, ținând seama de jurisprudența Curții Constituționale, concretizată în

Decizia nr. 766 din 15 iunie 2011 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, potrivit căreia sunt supuse controlului de constituționalitate și legile sau ordonanțele ori dispozițiile din legi sau din ordonanțe ale căror efecte juridice continuă să se producă și după ieșirea lor din vigoare, Curtea este competentă să analizeze dispozițiile

art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 , în redactarea anterioară intrării în vigoare a

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 88/2023 , care au următorul conținut: „(1) Funcția de manager persoană fizică este incompatibilă cu: a) exercitarea oricăror altor funcții salarizate, nesalarizate sau/și indemnizate, cu excepția funcțiilor sau activităților în domeniul medical în aceeași unitate sanitară, a activităților didactice, de cercetare științifică și de creație literar-artistică, cu respectarea prevederilor

lit. b)

și

alin. (6 );“.

17.

În opinia autoarei excepției de neconstituționalitate, dispozițiile legale criticate contravin prevederilor din

Constituție

cuprinse în

art. 16 alin. (1)

și

(3)

privind egalitatea în fața legii,

art. 37 alin. (1)

privind dreptul de a fi ales și în

art. 53

privind restrângerea exercițiului unor drepturi și a unor libertăți. De asemenea, din perspectiva

art. 11 din Constituție

se invocă și încălcarea prevederilor

art. 7 alin. (1)

și

(3) din Carta europeană a autonomiei locale , adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985, ratificată prin

Legea nr. 199/1997 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 331 din 26 noiembrie 1997. Totodată, din conținutul motivării excepției de neconstituționalitate reiese că este vizat și principiul legalității, în componenta privind calitatea legii, astfel că, având în vedere

Decizia nr. 1.313 din 4 octombrie 2011 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 12 din 6 ianuarie 2012, Curtea reține ca temei și prevederile

art. 1 alin. (5) din Constituție .

18.

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea observă că dispozițiile criticate sunt cuprinse în

capitolul III „Conducerea spitalelor“ din Legea nr. 95/2006

și reglementează regimul incompatibilităților pentru funcția de manager de spital.

19.

În ceea ce privește pretinsa încălcare a prevederilor

art. 1 alin. (5) din Constituție , cu privire la modul de reglementare a normelor, având în vedere principiul generalității legilor, în jurisprudența sa, Curtea a reținut că poate să fie dificil să se redacteze legi de o precizie totală și o anumită suplețe poate chiar să se dovedească de dorit, suplețe care nu trebuie să afecteze însă previzibilitatea legii (a se vedea

Decizia nr. 57 din 28 februarie 2023 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 725 din 7 august 2023, paragraful 22). Totodată, noțiunea de previzibilitate a legii impune legiuitorului ca normele pe care le edictează să fie clare, ușor de înțeles, fără un conținut echivoc și precise ( Decizia nr. 710 din 29 noiembrie 2016 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1014 din 16 decembrie 2016, paragraful 28). De asemenea, și Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că legea trebuie să fie accesibilă justițiabilului și previzibilă în ceea ce privește efectele sale. Pentru ca legea să satisfacă cerința de previzibilitate, aceasta trebuie să precizeze cu suficientă claritate întinderea și modalitățile de exercitare a puterii de apreciere a autorităților în domeniul respectiv, ținând cont de scopul legitim urmărit, pentru a oferi persoanei o protecție adecvată împotriva arbitrarului ( Hotărârea din 4 mai 2000 , pronunțată în Cauza Rotaru împotriva României, paragraful 52, și

Hotărârea din 25 ianuarie 2007 , pronunțată în Cauza Sissanis împotriva României, paragraful 66). În plus, o lege îndeplinește condițiile calitative impuse atât de

Constituție , cât și de

Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale , numai dacă norma este enunțată cu suficientă precizie pentru a permite cetățeanului să își adapteze conduita în funcție de aceasta, astfel încât, apelând la nevoie la consiliere de specialitate în materie, el să fie capabil să prevadă, într-o măsură rezonabilă, față de circumstanțele speței, consecințele care ar putea rezulta dintr-o anumită faptă și să își corecteze conduita (a se vedea

deciziile Curții Constituționale nr. 1 din 11 ianuarie 2012 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012, și

nr. 743 din 2 iunie 2011 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 579 din 16 august 2011, precum și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, de exemplu, Hotărârea din 15 noiembrie 1996, pronunțată în Cauza Cantoni împotriva Franței, paragraful 29, Hotărârea din 25 noiembrie 1996, pronunțată în Cauza Wingrove împotriva Regatului Unit, paragraful 40).

20.

Aplicând aceste considerente de principiu la cauza dedusă judecății, Curtea observă că

art. 115 din Legea nr. 161/2003

privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 279 din 21 aprilie 2003, consacră expres posibilitatea stabilirii prin legi speciale și a altor cazuri de incompatibilitate și interdicții. Pe de altă parte, Curtea observă că, potrivit prevederilor

art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992

privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 807 din 3 decembrie 2010, conform cărora „Curtea Constituțională se pronunță numai asupra constituționalității actelor cu privire la care a fost sesizată [...]“, rezultă că examinarea constituționalității unui text de lege are în vedere conformitatea acestui text cu dispozițiile și principiile constituționale, iar nu compararea unor prevederi legale dintr-o lege ori a prevederilor mai multor legi între ele și raportarea concluziei ce ar rezulta din această comparație la dispoziții ori principii ale

Constituției . Prin urmare, Curtea nu poate analiza posibila necorelare între

art. 88 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003

și

art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 .

21.

În ceea ce privește pretinsa încălcare a prevederilor

art. 37 alin. (1) din Constituție , Curtea reține că dispozițiile constituționale ale

art. 16 alin. (3)

și ale

art. 37

și

40 , precum și cele cuprinse în legile speciale electorale reglementează condițiile de fond și de formă pe care o persoană trebuie să le îndeplinească pentru exercitarea dreptului de a fi ales. Acestea din urmă se subordonează condițiilor generale constituționale și le dezvoltă, totodată, după criteriul funcției publice elective pentru care sunt organizate respectivele alegeri ( Decizia nr. 288 din 11 mai 2016 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 509 din 6 iulie 2016, paragraful 35).

22.

În ceea ce privește pretinsa încălcare a prevederilor

art. 7 alin. (1)

și

(3) din Carta europeană a autonomiei locale , aplicabilă conform

art. 11 din Constituție , în sensul că noțiunea de „funcție“ nu include și calitatea de „consilier local“, deoarece nu ar putea fi considerată o ocupație, întrucât are un caracter special, electiv, reprezentat prin legi speciale, Curtea reține că, în înțelesul

art. 71 alin. (2) din Legea fundamentală , funcțiile publice de autoritate sunt atribuite autorităților publice prevăzute de

Constituție , funcții care pot fi elective sau neelective. În acest sens, Curtea constată că

art. 81 alin. (2) din Legea nr. 161/2003

determină înțelesul sintagmei consacrate de norma constituțională, stabilind că, în sfera funcției publice de autoritate intră, printre altele, și funcțiile de consilieri locali și consilieri județeni. Totodată, Curtea reține că normele ce reglementează incompatibilități nu aduc atingere dreptului de a fi ales, întrucât persoanele care ocupă funcțiile publice, pentru care s-au stabilit incompatibilități, au fost alese prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat, în condițiile stabilite de legea pentru alegerea autorităților administrației publice locale (a se vedea

Decizia nr. 466 din 13 iulie 2023 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1097 din 6 decembrie 2023, paragraful 23).

23.

Curtea observă că în jurisprudența constituțională, prin raportare la jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, s-a reținut că dreptul de a candida în alegeri este „inerent noțiunii de regim cu adevărat democratic“, fără a fi totuși un drept absolut, întrucât există loc pentru „limitări implicite“ stabilite de statele contractante în marja de apreciere acordată acestora în domeniul electoral ( Decizia nr. 341 din 9 iulie 2024 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1112 din 7 noiembrie 2024, paragraful 46, Hotărârea Curții Europene a Drepturilor Omului din 9 aprilie 2002, pronunțată în Cauza Podkolzina împotriva Letoniei, paragraful 33).

24.

Aplicând aceste considerente la cauza dedusă judecății, Curtea reține că atât calitatea de manager de spital, cât și cea de consilier local presupun o serie de incompatibilități proprii, cu scopul de a asigura exercitarea acestora în condiții de integritate și transparență decizională. În ceea ce privește consilierul local, Curtea reține că instituirea unei astfel de reglementări este impusă de imperativul asigurării îndeplinirii cu obiectivitate de către persoanele care exercită o demnitate publică sau o funcție publică de autoritate a atribuțiilor ce le revin potrivit

Constituției , în deplină concordanță cu principiile imparțialității, integrității, transparenței deciziei și supremației interesului public (a se vedea

Decizia nr. 336 din 11 mai 2017 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 669 din 16 august 2017, paragraful 19). În ceea ce privește managerul de spital, în jurisprudența sa, Curtea a statuat că scopul legiuitorului nu a fost acela de a-l împiedica pe acesta să obțină indemnizații distincte, ci instituirea incompatibilității exercitării concomitente a mai multor funcții și demnități, întrucât acestea presupun gestionarea sumelor de bani având ca sursă bugetele publice (a se vedea

Decizia nr. 190 din 23 martie 2017 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 495 din 29 iunie 2017, paragraful 19).

25.

Referitor la critica privind încălcarea principiului egalității care ar trebui să se aplice între managerul de spital care este ales în calitate de consilier local și toate celelalte persoane ce dețin alte funcții de conducere în instituții de stat (cu excepția celor care se referă expres la dispozițiile

Legii nr. 161/2003 ), mai ales directorii, managerii unităților de învățământ, pentru care

Legea educației naționale nr. 1/2011 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 18 din 10 ianuarie 2011, nu instituie astfel de incompatibilități și care sunt menționați, alături de managerii de spitale, în cuprinsul

art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 , Curtea observă că nici aceasta nu poate fi reținută. Situațiile juridice în care se află cele două categorii de manageri sunt diferite, diferența fiind dată de funcțiile/profesia pe care doresc să le/o exercite în plus față de funcția de manager. Astfel, Curtea nu poate reține că managerii care exercită funcția de consilier local sau județean sunt într-o situație egală cu aceia care exercită funcții sau activități în domeniul medical în aceeași unitate sanitară, activități didactice, de cercetare științifică și de creație literar-artistică, atribuțiile acestor funcții fiind în mod fundamental diferite (a se vedea

Decizia nr. 190 din 23 martie 2017 , precitată, paragraful 21). În plus, în jurisprudența sa, Curtea a statuat că egalitatea în fața legii presupune instituirea unui tratament egal pentru situații care, în funcție de scopul urmărit, nu sunt diferite. De aceea, el nu exclude, ci, dimpotrivă, presupune soluții diferite pentru situații diferite, astfel cum a reglementat și legiuitorul prin textul de lege criticat.

26.

Având în vedere invocarea încălcării

art. 53 din Constituție , Curtea reține că acesta nu are incidență în cauză, întrucât nu a fost constatată încălcarea vreunui drept sau vreunei libertăți fundamentale.

27.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul

art. 146 lit. d)

și al

art. 147 alin. (4) din Constituție , precum și al

art. 1 - 3 , al

art. 11 alin. (1) lit. A.d)

și al

art. 29 din Legea nr. 47/1992 , cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Florentina Mirela Rudeanu în Dosarul nr. 1.024/2/2019 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și constată că dispozițiile

art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006

privind reforma în domeniul sănătății, în redactarea anterioară intrării în vigoare a

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 88/2023

pentru modificarea și completarea

Legii nr. 95/2006

privind reforma în domeniul sănătății, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative cu impact în domeniul sănătății, sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 11 decembrie 2025.