Decizia nr. 531/2016

Valer Dorneanu

- președinte

Petre Lăzăroiu

- judecător

Mircea Ștefan Minea

- judecător

Daniel Marius Morar

- judecător

Mona-Maria Pivniceru

- judecător

Puskas Valentin Zoltan

- judecător

Simona-Maya Teodoroiu

- judecător

Tudorel Toader

- judecător

Claudia-Margareta Krupenschi - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Veisa.

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor

art. 11 alin. (3) teza a doua din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2003

privind procedura aprobării tacite, excepție ridicată de P.F.A. Matei Florin în Dosarul nr. 8.286/3/2015 al Tribunalului București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal și care constituie obiectul Dosarului nr. 498D/2016 al Curții Constituționale.

2. La apelul nominal răspunde, pentru partea Primăria Municipiului București, avocat Mădălina Trușcă, cu împuternicire avocațială depusă la dosar. Lipsește autorul excepției. Procedura de citare este legal îndeplinită.

3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul părții prezente, care solicită respingerea, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate. Susține, în acest sens, că nemulțumirea autorului excepției constă în lipsa unei căi de atac în cadrul procedurii specifice aprobării tacite, însă textele din Constituție și din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, invocate în sprijinul pretinsei neconstituționalități a textului de lege criticat, prevăd doar obligativitatea asigurării accesului liber la justiție, nu și a unui anumit număr de căi de atac. Totodată, principiul dublului grad de jurisdicție, de asemenea invocat, este aplicabil exclusiv în materie penală. Or,

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2003

prevede o procedură specială în scopul simplificării operațiunilor administrative necesare obținerii unor anumite tipuri de autorizații, această procedură fiind incompatibilă cu existența căilor de atac, care, în această materie, nu își găsesc eficiența. Depune note scrise.

4. Având cuvântul, reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate. În acest sens, invocă

Decizia nr. 1.074 din 13 decembrie 2012

sau

Decizia nr. 1.009 din 14 iulie 2011 , prin care Curtea a soluționat excepții de neconstituționalitate cu același obiect și solicită menținerea acestei jurisprudențe.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

5. Prin Sentința civilă nr. 2.091 din 4 aprilie 2016, pronunțată în Dosarul nr. 8.286/3/2015, Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor

art. 11 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2003

privind procedura aprobării tacite, excepție ridicată de P.F.A. Matei Florin într-o cauză de contencios administrativ având ca obiect constatarea aprobării tacite.

6. În motivarea excepției de neconstituționalitate se arată că textul de lege atacat instituie o îngrădire a dreptului la cel puțin o cale de atac împotriva unei hotărâri date în primă instanță, având în vedere că sintagma "în condițiile legii" cuprinsă în art. 129 din Constituție, cu referire la exercitarea căilor de atac, nu poate semnifica inclusiv suprimarea acestora, ci doar posibilitatea reglementării prin lege a unor aspecte procedurale. Existența căilor de atac constituie tocmai o garanție a drepturilor fundamentale ale părților, dar și o garanție a calității actului de justiție, garanții ce nu pot fi asigurate de un singur grad de jurisdicție.

7. Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal arată că legiuitorul este suveran asupra reglementării modalităților și procedurilor privind realizarea drepturilor justițiabililor, iar stabilirea căilor de atac nu este de natură a atrage îngrădirea drepturilor conferite acestora. Ca atare, consideră că drepturile și principiile constituționale enumerate de autorul excepției nu sunt încălcate.

8. Potrivit prevederilor

art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 , actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

9. Guvernul apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. În acest sens, menționează, mai întâi, că procedura aprobării tacite are ca scop îmbunătățirea mediului de afaceri în România prin înlăturarea barierelor administrative, responsabilizarea autorităților administrației publice în vederea respectării termenelor stabilite de lege pentru emiterea autorizațiilor și promovarea calității serviciilor publice prin simplificarea procedurilor administrative. Reglementarea menționată a avut ca model proceduri similare din alte state europene, precum și Recomandarea CE nr. 97/344 din 22 aprilie 1997 pentru îmbunătățirea mediului de afaceri și simplificarea procedurilor pentru noile afaceri, în considerarea faptului că procedura aprobării tacite este privită ca o "bună practică" în relația dintre administrația publică și mediul de afaceri.

10. Prevederea legală supusă controlului de constituționalitate nu încalcă normele constituționale care consacră accesul liber la justiție și nici art. 6 și art. 13 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale. Potrivit jurisprudenței Curții Constituționale, acest ultim text convențional nu impune un anumit număr al gradelor de jurisdicție sau un anumit număr al căilor de atac ( Decizia nr. 288 din 3 iulie 2003 ), accesul liber la justiție nu presupune și accesul la toate mijloacele procedurale prin care se înfăptuiește justiția, iar instituirea regulilor de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești, deci și reglementarea căilor ordinare și extraordinare de atac, este de competența exclusivă a legiuitorului, care poate institui, în considerarea unor situații deosebite, reguli speciale de procedură ( Decizia Plenului Curții Constituționale nr. 1 din 8 februarie 1994 ).

11. În plus, se apreciază că posibilitatea oricărei persoane interesate de a se adresa instanței de judecată competente potrivit legii pentru apărarea drepturilor și intereselor legitime reprezintă consacrarea principiului constituțional al liberului acces la justiție, instanța judecătorească având numai posibilitatea constatării îndeplinirii sau neîndeplinirii prevederilor din

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2003 .

12. Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând actul de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, notele scrise depuse la dosar, susținerile părții prezente în ședința publică, concluziile procurorului și dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și

Legea nr. 47/1992 , reține următoarele:

13. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale

art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992 , să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

14. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie, potrivit actului de sesizare, prevederile

art. 11 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2003

privind procedura aprobării tacite, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 25 aprilie 2003, aprobată cu modificări și completări prin

Legea nr. 486/2003

pentru aprobarea

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 27/2003

privind procedura aprobării tacite, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 827 din 22 noiembrie 2003, cu următorul conținut: "Hotărârile se redactează în termen de 10 zile de la pronunțare și sunt irevocabile."

15. Analizând, însă, criticile formulate de autorul excepției, Curtea constată că acestea vizează exclusiv caracterul "irevocabil" al hotărârii judecătorești. Curtea observă, în prealabil, că, potrivit dispozițiilor

art. 8 din Legea nr. 76/2012

pentru punerea în aplicare a

Legii nr. 134/2010

privind Codul de procedură civilă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din data de 30 mai 2012, "De la data intrării în vigoare a Codului de procedură civilă, referirile din cuprinsul actelor normative la hotărârea judecătorească «definitivă și irevocabilă» sau, după caz, «irevocabilă» se vor înțelege ca fiind făcute la hotărârea judecătorească «definitivă»". Aceste dispoziții sunt aplicabile și în prezenta cauză, întrucât litigiul în care a fost ridicată excepția de neconstituționalitate a început la data de 9 martie 2015, ulterior intrării în vigoare a Codului de procedură civilă din 2010. Prin urmare, obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie, în realitate, doar dispozițiile art. 11 alin. (3) teza a doua din ordonanța de urgență menționată, referitoare la caracterul definitiv al hotărârilor pronunțate în condițiile procedurii aprobării tacite.

16. În opinia autorului excepției, textul de lege criticat încalcă prevederile constituționale ale art. 21 alin. (3) referitoare la dreptul părților la un proces echitabil și la soluționarea cauzelor într-un termen rezonabil, ale art. 24 alin. (1), potrivit cărora dreptul la apărare este garantat, ale art. 124 alin. (2), care consacră principiul conform căruia justiția este unică, imparțială și egală pentru toți, ale art. 129 - Folosirea căilor de atac. De asemenea, prin raportare la normele fundamentale ale art. 11 alin. (1) și (2), ale art. 20 - Tratatele internaționale privind drepturile omului și ale art. 148 alin. (2), autorul excepției invocă și art. 6 - Dreptul la un proces echitabil și ale art. 13 - Dreptul la un recurs efectiv din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

17. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată că dispozițiile

art. 11 alin. (3) teza a doua din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2003

privind procedura aprobării tacite au mai format obiectul controlului de constituționalitate din perspectiva unor critici asemănătoare, relevante fiind, de pildă,

Decizia nr. 251 din 10 mai 2005 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 622 din 18 iulie 2005,

Decizia nr. 1.031 din 9 iulie 2009 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 627 din 22 septembrie 2009,

Decizia nr. 1.009 din 14 iulie 2011 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 687 din 28 septembrie 2011, sau

Decizia nr. 1.074 din 13 decembrie 2012 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2013.

18. Respingând excepția, Curtea, prin jurisprudența mai sus indicată, a reținut, în esență, că prevederea legală criticată, potrivit căreia hotărârile pronunțate de instanțele judecătorești în procedura aprobării tacite sunt definitive, nu încalcă prevederile Constituției și nici pe cele ale Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale referitoare, în principal, la dreptul de acces la justiție, invocate și în prezenta cauză, având în vedere, pe de o parte, că Legea fundamentală nu cuprinde norme care să stabilească felul și numărul căilor de atac împotriva hotărârilor judecătorești, stabilind doar, în art. 129, că acestea se exercită "în condițiile legii"; pe de altă parte, astfel cum s-a stabilit în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, art. 13 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale se referă la posibilitatea efectivă de a supune judecății unei instanțe naționale cazul violării unui drept consacrat de convenție (Hotărârea din 26 octombrie 2000, pronunțată în Cauza Kudla împotriva Poloniei, paragraful 157) și, în consecință, "nu impune un anumit număr al gradelor de jurisdicție sau un anumit număr al căilor de atac" ( Decizia Curții Constituționale nr. 288 din 3 iulie 2003 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 560 din 5 august 2003). Or, în cazul procedurii aprobării tacite, persoana care se consideră vătămată de o autoritate a administrației publice, prin neemiterea unei autorizații prevăzute de

art. 3 lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2003 , se poate adresa unei instanțe judecătorești pentru soluționarea plângerii sale, fiind astfel îndeplinite fără echivoc cerințele impuse de art. 13 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

19. Totodată, Curtea a statuat de principiu în jurisprudența sa că accesul la justiție nu presupune și accesul la toate mijloacele procedurale prin care se înfăptuiește justiția, iar instituirea regulilor de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești, deci și reglementarea căilor ordinare sau extraordinare de atac, este de competența exclusivă a legiuitorului, care poate institui, în considerarea unor situații deosebite, reguli speciale de procedură. Astfel, accesul liber la justiție nu înseamnă accesul la toate structurile judecătorești și la toate căile de atac (în acest sens, a se vedea

Decizia Plenului Curții Constituționale nr. 1 din 8 februarie 1994 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994).

20. Prin

Decizia nr. 1.074 din 13 decembrie 2012 , precitată, Curtea a subliniat faptul că această concluzie, a constituționalității

art. 11 alin. (3) teza a doua din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2003

față de criticile formulate, nu intră în contradicție nici cu jurisprudența prin care instanța constituțională a constatat neconstituționalitatea eliminării controlului judecătoresc al hotărârii pronunțate de judecătorie în materia contravențiilor la regimul circulației pe drumurile publice, care reprezintă "acuzații în materie penală" în sensul art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale ( Decizia nr. 500 din 15 mai 2012 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 492 din 18 iulie 2012), nici cu cea prin care aceeași instanță constituțională a reținut că eliminarea oricărei căi de atac împotriva hotărârilor pronunțate asupra fondului de către judecătorii în cauze al căror obiect îl constituie obligarea la plata unei sume de bani de până la 2.000 lei inclusiv instituie în mod nejustificat un tratament juridic diferit în privința exercitării căilor de atac împotriva hotărârilor judecătorești pronunțate asupra fondului cauzei, pentru aceleași categorii de litigii, și anume cererile privind creanțe având ca obiect plata unei sume de bani ( Decizia nr. 967 din 20 noiembrie 2012 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 853 din 18 decembrie 2012).

21. Curtea constată că argumentele reținute prin deciziile mai sus indicate își mențin valabilitatea și în prezenta cauză.

22. În plus, Curtea mai reține că procedura de judecată prevăzută de ordonanța de urgență criticată pentru constatarea aprobării tacite este una specială, ce derogă de la procedura specifică contenciosului administrativ, derogatorie, la rândul său, de la normele dreptului comun, respectiv Codul de procedură civilă. În acest sens, Curtea observă că

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, prevede, la art. 20, recursul, ca și cale de atac împotriva hotărârii judecătorești pronunțate în primă instanță. Examinând dispozițiile

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 27/2003 , atât cele care precizează scopul actului normativ, cât și cele de natură procedurală, Curtea reține că această ordonanță de urgență urmărește să soluționeze cu celeritate acele situații ce nu și-au găsit rezolvarea în conformitate cu prevederile actelor normative ce reglementează tipologia autorizațiilor la care se poate aplica procedura aprobării tacite. Așadar, în scopul soluționării cu celeritate și al simplificării procedurilor administrative în atare situații (când reclamantul a parcurs și a respectat procedurile și termenele administrative prevăzute de lege), legiuitorul a prevăzut termene scurte de soluționare a cererii de constatare a aprobării tacite (30 de zile) sau de redactare a hotărârii (10 zile), a reglementat posibilitatea accesului direct la instanță, pentru obținerea documentului oficial prin care se permite desfășurarea activității, prestarea serviciului sau exercitarea profesiei - art. 7 alin. (2) și a înlăturat, de asemenea, posibilitatea exercitării vreunei căi de atac - art. 11 alin. (3) teza a doua. Scopul special al actului normativ criticat justifică, prin urmare, și condițiile de procedură speciale, specifice constatării aprobării tacite.

23. Totodată, Curtea constată că soluția legislativă consacrată prin textul criticat este determinată și de tipul de acțiune promovată la instanță, acesta fiind în constatarea, și nu în realizarea unui drept. Astfel, acțiunea în constatare urmărește, în cazul de față, constatarea existenței unui drept subiectiv al reclamantului față de pârât. De aceea, soluțiile pe care le poate pronunța instanța judecătorească sunt, și acestea, prevăzute în cuprinsul

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 27/2003 , la art. 11 alin. (1) și (2), astfel: "(1) Dacă instanța constată existența răspunsului autorității administrației publice sau, după caz, a notificării transmise potrivit art. 6 alin. (4), purtând data poștei de la locul de expediere a corespondenței sau data la care solicitantul a luat cunoștință de răspuns, anterioare expirării termenului legal pentru emiterea autorizației, respinge cererea reclamantului.

(2) În cazul în care instanța constată îndeplinirea condițiilor prevăzute de prezenta ordonanță de urgență privind aprobarea tacită, pronunță o hotărâre prin care obligă autoritatea administrației publice să elibereze documentul oficial prin care se permite solicitantului să desfășoare o anumită activitate, să presteze un serviciu sau să exercite o profesie."

24. Soluționarea acțiunii în constatare a aprobării tacite se face pe baza documentelor depuse de părți, respectiv: din partea reclamantului, copia cererii de autorizare purtând numărul și data înregistrării la autoritatea administrației publice pârâte, iar din partea pârâtului, răspunsul sau notificarea adresate solicitantului autorizației, în termenele prevăzute de lege. Confruntând aceste documente cu normele legale incidente, instanța de judecată constată o situație de drept, adică dacă au fost sau nu respectate termenele în care autoritatea publică avea obligația să răspundă reclamantului, fără a administra, ca în cazul altor tipuri de acțiuni judecătorești, un alt fel de probatoriu, deci fără a se pronunța asupra unei situații de fapt. Astfel, instanța va respinge cererea, dacă în cauză constată că autoritatea publică și-a îndeplinit, în termenul legal, obligația de a-i răspunde sau a-l notifica pe solicitantul autorizației; în caz contrar, când aceste termene sunt depășite sau nu există niciun fel de răspuns sau notificare a autorității publice pârâte, instanța judecătorească va admite cererea și va obliga autoritatea să emită documentul oficial solicitat.

25. Potrivit

art. 9 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2003 , instanța competentă a soluționa această acțiune în constatare este tribunalul - secția de contencios administrativ. O eventuală cale de atac ar fi fost de competența curții de apel, care, reluând soluționarea pe fond a cauzei, nu ar fi făcut nimic altceva în plus față de prima instanță decât să confrunte, încă o dată, aceleași documente depuse de părți, ajungând la una dintre soluțiile prevăzute de art. 11 alin. (1) și (2) din ordonanță. Or, un asemenea demers ar fi contrar însuși scopului

Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 27/2003 , acela de a soluționa cu celeritate cauza, finalitatea urmărită de reclamant fiind emiterea și, respectiv, obținerea actului administrativ vizat.

26. Pe de altă parte, Curtea mai reține că, dacă în situația analizată este pe deplin justificată lipsa căii ordinare de atac, persoana interesată poate apela la căile extraordinare de atac, în condițiile prevăzute de lege (recurs, revizuire și contestație în anulare).

27. În sfârșit, Curtea constată că argumentele mai sus expuse nu vin în contradicție nici cu cele reținute în

Decizia nr. 898 din 17 decembrie 2015 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 148 din 26 februarie 2016, prin care Curtea Constituțională a constatat că soluția legislativă potrivit căreia încheierea prevăzută de

art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004

este "definitivă" este neconstituțională. Aceasta întrucât, prin decizia amintită, Curtea Constituțională a analizat, prin prisma unui test de proporționalitate, astfel cum a fost dezvoltat în jurisprudența sa (a se vedea, în acest sens,

Decizia nr. 266 din 21 mai 2013 , publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 443 din 19 iulie 2013), dacă această soluție legislativă are un scop legitim și este proporțională cu acel scop. Curtea a constatat încălcarea art. 21 din Constituție, stabilind, pentru motivele acolo arătate, circumstanțiate cauzei respective, că măsura reglementată nu are un caracter necesar și nu respectă cerința proporționalității cu scopul legitim urmărit de legiuitor, din perspectiva relației existente între interesul general și cel individual (paragrafele 31-39 din decizia precitată). Or, astfel cum s-a arătat la pct. 22-25 din prezenta decizie, măsura reglementată la

art. 11 alin. (3) teza a doua din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2003 , referitoare la caracterul definitiv al hotărârii judecătorești, își găsește pe deplin justificarea și nu este de natură să afecteze justul echilibru între interesul individual și cel general.

28. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al

art. 29 din Legea nr. 47/1992 , cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de P.F.A. Matei Florin în Dosarul nr. 8.286/3/2015 al Tribunalului București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal și constată că prevederile

art. 11 alin. (3) teza a doua din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2003

privind procedura aprobării tacite sunt constituționale, în raport cu criticile de neconstituționalitate formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Tribunalului București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 5 iulie 2016.